刘岳文  王健民

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称“110号令”）自2022年3月1日实施以来，框架协议采购作为一种全新的采购方式在业界引起广泛关注，这是国家确定的第七种采购方式，主要是为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效。这种专门为小额零星采购特制的全新采购方式，因初期应用“不服水土”，在操作实践中往往陷入一些误区。笔者结合实际进行简要分析，供同行参考借鉴。

权益受损救济难
110号令没有对框架协议采购项目的质疑投诉事项作出规定，采购实践中，当供应商认为自身权益受到损害后，能否通过质疑投诉实施救济成为难题。此时，就需要参考政府采购相关法规制度。

区分主次，依法办事。供应商认为自身权益受到损害后，可通过质疑投诉实施救济，这是政府采购法规体系中为了保障供应商合法权利专门设立的一项重要制度。《政府采购法》及其实施条例都设有“质疑与投诉”章节并作出规范，《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）对质疑、投诉的提出、答复及处理还作出了专门规定。需要明确一点的是，《政府采购法》及其实施条例是110号令的上位法，尽管94号令与110号令同为部长令，但对质疑投诉事项而言，94号令属于特别法，而110号令属于一般”。因此，框架协议采购中凡是涉及质疑投诉的都应当遵守《政府采购法》及其实施条例和94号令有关规定。

分清层次，区别对待。框架协议采购具备两阶段特征：第一阶段，由征集人（即集中采购机构或者主管预算单位）公开征集，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段，采购人或者服务对象按照框架协议约定的规则，在入围供应商中确定成交供应商并订立采购合同。因此，对框架协议采购项目的质疑投诉也要分段实施，切不可“眉毛胡子一把抓”。一是第一阶段，如果供应商认为征集文件、征集过程和入围结果使自己的权益受到损害，可在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向征集人提出质疑，对征集人的答复不满意或者征集人未在规定的时间内作出答复的，可在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉；二是第二阶段，供应商认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受到损害的，可在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑，对质疑答复不满意或者采购人未按时答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本级财政部门投诉；三是在第二阶段供应商不能对“直接选定法”得出的结论进行质疑，这是法律赋予采购人的自由裁量权，供应商不能通过质疑推翻结果。

电子卖场改造难

框架协议采购和电子卖场都是解决小额零星采购的方式，两者在使用手段上都是电子化，在适用范围上也有许多交叉和重合的地方。近年来，电子卖场日趋成熟，一些业界认识陷入“框架协议采购和电子卖场大同小异，完全可以用电子卖场代替框架协议采购”这一误区，笔者认为必须澄清。

方法类似，法理不同。框架协议采购具有小额零星、供应商众多、采购人众多、产品种类多，执行周期长、交易量大，时间随机，地点范围广等特点，没有强大的信息系统实难完成，同时考虑到信息公开、社会监督的需要，应首选电子化方式，从这一点看与电子卖场基本一致，但两者仍有很大差别。框架协议采购是财政部认定的第七种采购方式，而电子卖场并没有法律法规作支撑，仅是各地改革过程中的大胆尝试，甚至没有公开的政策性规定给予支持。从法理上说，110号令的颁布实施，在新的框架采购协议签订生效后，电子卖场与框架协议采购方式适用范围中交叉重合的部分应当转为框架协议采购，且不可逆。

正畸有别，层次不同。据了解，各地的电子卖场绝大多数采用供应商公开征集审核入驻的方式，普遍缺乏明确的定价机制和合同授予方式、没有规范的成交供应商信息公开机制。而框架协议采购则是对电子卖场诸多弊端进行规制后，财政部设定的一种新型采购方式，从层次上有着明显的差别。另外，电子卖场与框架协议采购规则不相符的地方应当立即纠正。如，在报价方面，框架协议采购要求必须设置最高限制单价，而一些电子卖场中仍把折扣率作为竞争因素。再如，110号令要求目录内的项目实行框架协议采购的，必须将采购方案报本级财政部门审核，而一些电子卖场却仍设置为向本级财政部门备案等，这些需要尽快纠正。

当前，全国上下正在掀起持续深化政府采购制度改革和优化营商环境工作热潮，框架协议采购作为一种全新的采购方式，工作中遇到一些困难是难免的。只要我们吃透政策，善加实践，就一定能去伪存真，去粗取精，全面提高政府采购绩效目标。

 

 

（来源：中国招标）