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规范才能可持续发展,阳光下才有公平公正——《财政部关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》解读
发布时间: 2023-01-04
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清华大学建设管理系王守清教授  1118

 

2014年中央特别是财政部力推PPP以来,我国PPP得到了突飞猛进的发展,取得了很大的成绩,极大地促进了我国的经济发展和人民生活水平的提高,提升了我国从事PPP业务相关方特别是央企工程公司和咨询公司(含律所)的综合竞争力,培养了大量PPP实务和研究人才,有利于未来对外输出我国PPP政策和实务经验,助力“一带一路”倡议。当然,发展的道路不是平坦的,我国PPP同样遇到一些问题和调整,但总体而言,我国PPP一直在进步,目前已经进入平稳发展阶段。近日,财政部发出《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金〔2022〕119号),除了重申以往政策要求,此次119号文亮点诸多,新发文恰逢其时,更有利于我国PPP高质量可持续发展。

一、竞争和公开是PPP提高效率和保证公平的重要措施

“通知”第二(五)条再次强调要“保障社会资本充分竞争”,对PPP实现比传统模式更高效率、实现物有所值是非常重要的,因为社会资本与政府共担了风险,对投资回报率有更高期望,而其融资成本一般比政府高,若不能发挥社会资本“专业的人办专业的事”的能力,集成投资、设计、建设和运营全过程,以提高效率,抵消其更高的融资成本,对政府和公众而言,就很难实现物有所值。所以,“项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则,依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。”国际PPP经验表明,竞争是提高效率和防止腐败的重要措施之一,故财金〔2019〕10号文更强调“公开招标”和“邀请招标”等竞争程度更高的采购方式。鉴此,目前需要进一步提升实施机构的PPP专业性和知识管理能力,发挥各地PPP中心作用,加强联审联评,加强行业主管部门参与,共同保障PPP实施成效。

二、PPP之TOT是当前盘活存量、扩大有效投资的重要手段

受新冠疫情影响,我国对外贸易受阻、公众消费、房地产市场疲软,土地财政难以为继,目前发展经济的“三驾马车”更多依赖于基建投资,虽然近几年加大发行地方债和专项债能起到一些作用,但难解地方政府燃眉之急,因此4月26日中央财金委工作会议再次重申“要推动政府和社会资本合作(PPP)模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。”5月19日国务院办公厅“关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见”(国办发〔2022〕19号)则强调“有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环。”其中还提到存量资产盘活方式主要是基础设施REITs、PPP(TOT)、产权交易等,因此,“通知”第二(六)条明确提出“规范存量资产转让项目运作”非常及时,而且明确了“拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目,应具有长期稳定经营性收益”,即使用者付费为主的项目,“不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞‘自我循环’,不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。”澄清了目前市场上一些疑虑,明确了合规的TOT做法。可以进一步理解的是,应用PPP(TOT)盘活存量资产时主要是特许经营权的转让,特别是对强运营属性基础设施和公用事业项目;应更重视引进能够提高资产使用和运营效率的社会资本,对地方政府而言,既引进资金,扩大有效投资,促进经济发展,又通过效率的提高,保证公众生活水平提高,还让投资者有微利可图,实现“共赢共生”。

三、绩效管理是完善PPP项目政府治理的有效途径

PPP不仅是基础设施等公共产品项目投融资模式和交付模式的创新,也是完善政府治理的有效途径。应用PPP后,政府的角色从自己并不是很擅长的提供者转变为促进者、规制者、监管者和购买者,让社会资本发挥能动性、创造性和专业性去集成资源,实现项目全生命期和全方位的优化,说得更简单一点,对政府而言,只需明确给社会资本的具体支持(明确政府的责任和义务)和对项目的具体产出要求和绩效指标(明确公众的需求和标准),而把实施过程中的专业事务包括部分风险和控制力让渡给更专业的社会资本。故“通知”第二(七)条“完善项目绩效管理”中要求“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系,健全绩效运行监控机制,加强绩效评价及其结果应用,将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据,强化对社会资本的激励约束。”这是实现PPP初心的最有效手段,避免社会资本投机,保证公众得到符合质量与服务要求的公共产品服务。当然,由于PPP项目类别众多,仅依靠地方政府、PPP中心或咨询机构,制定出理想的项目绩效目标及指标体系存在一定挑战,如果财政部能协同相关行业部委和行业协会的相关PPP专家,基于2014年至今PPP项目的经验,逐步制定出不同行业PPP项目的强制性指标和可选性指标及他们的权重和具体量测尺度,供各地实施机构参考,对“强化对社会资本的激励约束”将起到事半功倍的目的。不能遗忘的是,“激励约束”还包括对社会资本的“激励”,故还可进一步完善和细化。

四、依法合规、诚信履约是PPP可持续发展的基础

PPP项目持续时间长,涉及干系人多,各方责权利的长期保护就靠项目依法合规与合同各方诚信履约,而我国2014年至今的PPP项目,不少已经进入运营阶段,对回报机制为政府付费或可行性缺口补助的项目,也到了地方政府支付和补贴的时候。地方政府及时足额履约是目前社会资本关注重点之一。故“通知”的第二(八)条“强化项目履约管理”提的非常及时,特别是“政府方应带头诚信履约,维护良好营商环境,不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式,拖欠政府付费。”接下来建议研究增加对PPP项目地方政府财政支出的评估与应对,建立违约地方政府的救济制度,协调有关部委,出台或完善PPP的其它补偿机制。

 

来源PPP公众号