2022-08-13 星期六
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工信政府采购专刊(2021年7月,总第31期)
发布时间: 2021-08-01
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政策法规

 

财政部印发《中央级科学事业单位改善科研条件专项资金管理办法》

为切实改善中央级科学事业单位的科研条件,推进科技创新能力建设,规范和加强中央级科学事业单位改善科研条件专项资金管理,6月29日,财政部印发了《中央级科学事业单位改善科研条件专项资金管理办法》(财教〔2021〕100号,以下简称《办法》),自发布之日起施行《中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理办法》(财教〔2006〕118号)、《财政部关于<中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理办法>的补充通知》(财科教〔2016〕21号)同时废止。

《办法》明确了专项资金的基本管理原则、支持范围及使用要求,指出专项资金项目应当按照部门预算管理有关规定和程序,纳入预算项目库,实施项目全生命周期管理。支出属于政府采购范围的,按照政府采购的有关规定执行。项目单位应当做实做细项目储备,对申请拟纳入预算项目库的项目按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等工作。

《办法》同时要求,项目单位要按照国家有关规定,切实履行开放职责,建立相应管理制度,最大限度推进科研设施与仪器设备对外开放、共享共用。相关主管部门应当切实履行对单位科研设施与仪器设备对外开放、共享共用情况的管理和监督职责。开放共享情况作为项目预算评审和预算安排的重要依据。

(信息来源:摘自财政部网站)

 

采购国产设备增值税退税手续简化

近日,国家税务总局修订了《研发机构采购国产设备增值税退税管理办法》(以下简称《办法》),明确申报、变更、撤销采购国产设备增值税退税的备案资料,简化了退税申报手续。办法的实施期限为2021年1月1日至2023年12月31日。

《办法》规定,研发机构采购国产设备申报期限为采购国产设备之日(以发票开具日期为准)次月1日起至次年4月30日前的各增值税纳税申报期。同时,为持续优化营商环境,更好服务市场主体,避免纳税人因未及时收齐退税凭证而无法申报办理退税,根据相关规定,若研发机构未能在规定的期限内申报退税,待收齐凭证及信息后,仍可继续申报办理退税。

(信息来源摘自国家税务总局网站 

 

 

 

工作动态

 

 “思想盛宴 理论高地”首届招标采购前沿论坛成功举办

2021年7月10日,由中国机电设备招标中心所属《中国招标》杂志社主办的“思想盛宴·理论高地”首届招标采购前沿论坛在京成功举办。来自国家发展改革委、国家教育部等中央部委单位以及来自北京、上海、广东等20多个省市自治区招标采购监管部门、公共资源交易中心、招标代理机构及高校等业界代表参与此次论坛。

会上,10位对行业积极探索的专家学者围绕政府采购与招标投标两法关系、政府采购需求管理、政府采购制度改革、公共资源交易等热点问题发表了主题演讲,优质的内容得到了现场参会嘉宾一致认可和高度赞誉。论坛同时开启了网络图片直播,许多未到场从业人员积极转发,在线点击量总计超31万

此次论坛是首次面向全国的公益论坛,旨在打造政府采购和招标投标的理论高地,为行业提供交流平台,探索解决行业热点问题,进一步推动新时期我国招标采购事业发展与探索。

(信息来源:部政采中心)

 

国管局印发《机关事务工作“十四五”规划》

7月10日,国家机关事务管理局印发《机关事务工作“十四五”规划》(以下简称《规划》),总结了“十三五”时期机关事务工作,提出了“十四五”时期主要任务。其中明确,要落实好政府集中采购的职能任务,优化资产配置,推进配置管理与政府采购、预算管理有效衔接,充分发挥政策功能,提升政府采购管理水平。

《规划》提出,“十四五”时期要充分发挥政府采购政策功能,完善支持自主创新、绿色采购、中小企业政策机制。围绕党和国家重大政策、重点项目实施,建立完善专项工作机制,全力保障相关项目的采购服务工作。全面落实深化政府采购制度改革方案精神,做好制度规程“立改废”工作,完善集中采购制度框架体系和内控管理制度,建立风险提醒和责任追究制度,完善评审专家和供应商信用评价记录体系。联合相关专业机构、市场主体,动态调整集采目录内通用货物和服务项目有关标准规范。优化升级电子卖场等综合采购平台,完善电子招投标信息系统,加强数据协同与分享,打造智慧效能的信息化采购平台。

《规划》明确,“十四五”时期将推动中央国家机关集中采购从程序合规控制向为采购活动提供专业支撑转型,做精做优“国采中心”专业品牌和服务窗口,拓展采购服务范围和采购规模,为采购人提供更好更有温度的采购服务。

(信息来源:摘自国管局网站

 

综合信息

 

国采中心与3家银行签署金融服务平台战略合作协议

7月20日,中央国家机关政府采购中心(以下简称“国采中心”)与中国工商银行、中国银行、中信银行分别签署金融服务平台战略合作协议,旨在发挥政府采购政策功能,帮助中小微企业解决融资难、融资贵问题,更好地支持中小微企业发展。

据了解,此次签约活动以政府采购合同预期支付能力为切入点,搭建银企对接平台,实现政府采购信息共享,为中小微企业政府采购合同融资提供便利,服务中小企业健康发展。下一步,国采中心将在采购业务系统上开设金融服务产品专属模块,集中展示各银行提供的金融产品,供有融资需求的中小微企业选择。国采中心将根据采购业务平台的数据情况、各银行的需求和数据保密要求,形成统一的数据接口方案,适时对接数据,争取9月底前上线运行,年底前实现贷款发放,为中小微企业政府采购融资保障提供更多支持。

(信息来源:摘自中央政府采购网)

 

吉林推出提供采购计划制定服务等创新举措

近日吉林省财政厅等部门印发《吉林省深入开展政府采购脱贫地区农副产品推进乡村产业振兴的实施方案》(以下简称《实施方案》),提出了提供采购计划制定服务、建设长春销地仓、举办产品推进会等创新举措,促进脱贫地区特色产业发展进一步推动政府采购支持乡村振兴。

《实施方案》提出,根据各级预算单位预留的采购份额及采购需求,提供制定个性采购计划服务保障预算采购单位按时完成采购任务。同时,针对该省脱贫地区农副产品产量低、生产规模小、没有品牌和运营能力的农户、合作社等现状,提供品牌商标、产品包装、质量检测、产品溯源等服务,利用现有企业品牌进行产品输出,入驻“832平台”进行销售。

根据《实施方案》,吉林省将建设“832平台”长春销地仓,发挥仓储配送、质量检测、产品溯源、“吉字号”产品认证等功能作用,打造平台放心产品。通过建立定时、定点、定线的物流配送机制,降低物流成本、提高配送时效,提高吉林省脱贫地区农副产品市场竞争能力。引导省内脱贫地区农副产品销售商入驻长春销地仓,鼓励各级预算单位按照“就近经济”的原则采购长春销地仓产品。在省内外适时开展脱贫地区农副产品产销对接会、产品推介会,宣传吉林脱贫地区特色农副产品。在与吉林农副产品差异化较大的上海、成都等区域,设立吉林脱贫地区农副产品推广体验中心,提高吉林大米等农副产品知名度,拓宽销售渠道。

(信息来源:摘自吉林省政府网站)

 

山东对政府购买服务内容实施“双清单”管理

山东省财政厅近日印发《山东省政府购买服务管理实施办法》(以下简称《办法》)《办法》对政府购买服务活动实施购买内容“双清单”管理7月1日起正式实施。

《办法》明确采取“正面清单+负面清单”的形式,将21类公共服务和11类履职辅助性服务应纳入购买范围;同时规定融资行为、人员招(聘)用、以劳务派遣方式用工、设置公益性岗位等事项不得实施政府购买服务,防止“应买未买”和超范围“滥买”现象。同时明确将公益二类事业单位列为承接主体范围公益一类事业单位不得作为购买主体和承接主体更好地促进政府职能转变

为落实“放管服”加强事中事后监管,《办法》还进一步扩大部门自主权,明确政府购买服务项目预算随同部门预算一并编报,由主管预算单位审核。财政部门将组织开展部门购买服务整体绩效和重点项目绩效评价。

(信息来源:摘自中国政府采购报)

 

 

 

数据统计

 

国家统计局发布2021年7月中国制造业采购经理指数解读

一、中国制造业采购经理指数运行情况

 7月份,中国制造业采购经理指数(PMI)为50.4%,低于上月0.5个百分点,继续位于临界点以上,制造业总体继续保持扩张态势,但步伐有所放缓。

 

 

 从企业规模看,大型企业PMI51.7% ,与上月持平,继续高于临界点;中型企业PMI50.0%,比上月回落0.8个百分点,位于临界点;小型企业PMI47.8%,比上月下降1.3个百分点,低于临界点。

 从分类指数看,在构成制造业PMI5个分类指数中,生产指数和新订单指数均高于临界点,原材料库存指数、从业人员指数和供应商配送时间指数均低于临界点。

 生产指数为51.0%,比上月回落0.9个百分点,高于临界点,表明制造业生产扩张力度有所减弱。

 新订单指数为50.9%,比上月回落0.6个百分点,高于临界点,表明制造业市场需求增长放缓。

 原材料库存指数为47.7%,比上月下降0.3个百分点,低于临界点,表明制造业主要原材料库存量较上月有所减少。

 从业人员指数为49.6%,比上月回升0.4个百分点,表明制造业企业用工景气度继续改善。

供应商配送时间指数为48.9%,比上月回升1.0个百分点,低于临界点,表明制造业原材料供应商交货时间有所延长。

国家统计局服务业调查中心解读

7月份,部分企业集中进入设备检修期,加之局部地区高温洪涝灾害等极端天气影响,制造业扩张力度较上月有所减弱,但大多数行业PMI仍保持在景气区间。本月主要特点:

一是供需不同程度放缓。生产指数和新订单指数分别为51.0%50.9%,比上月回落0.90.6个百分点,制造业生产活动和市场需求总体有所放缓。从行业情况看,造纸印刷及文教体美娱用品、铁路船舶航空航天设备、计算机通信电子设备及仪器仪表等行业两个指数均位于55.0%以上较高景气区间,企业生产经营较为活跃,行业增长动力较强;石油煤炭及其他燃料加工、化学原料及化学制品、黑色金属冶炼及压延加工等高耗能行业两个指数均低于临界点,产需有所减少。

 二是进出口景气小幅回落。新出口订单指数和进口指数分别为47.7%49.4%,比上月下降0.40.3个百分点。从行业情况看,农副食品加工、食品及酒饮料精制茶、纺织、计算机通信电子设备及仪器仪表等行业新出口订单指数和进口指数均位于景气区间,国外订货量和原材料进口量有所增长;木材加工及家具、黑色金属冶炼及压延加工、专用设备等行业两个指数均位于收缩区间,进出口景气度总体偏弱。

 三是价格指数有所回升。主要原材料购进价格指数和出厂价格指数分别为62.9%53.8%,高于上月1.72.4个百分点。从主要原材料购进价格指数看,制造业采购成本普遍上涨,其中石油煤炭及其他燃料加工、化学原料及化学制品、黑色金属冶炼及压延加工等行业均高于70.0%。从出厂价格指数看,黑色金属冶炼及压延加工业为50.3%,微高于临界点,表明行业产品出厂价格基本保持平稳,钢铁行业“保供稳价”政策效果持续显现。

 四是新动能发展态势良好。今年以来高技术制造业和装备制造业PMI始终高于制造业总体,本月稳中有升,分别为55.0%52.4%,高于上月0.30.9个百分点,反映高端制造业持续较快发展。其中,铁路船舶航空航天设备、电气机械器材、计算机通信电子设备及仪器仪表等行业PMI均较上月上升1.0个百分点及以上,行业扩张加快。

 五是大型企业景气保持平稳,中小型企业有所回落。大型企业PMI51.7%,与上月持平,高于制造业总体1.3个百分点。中、小型企业PMI分别为50.0%47.8%,低于上月0.81.3个百分点。调查中部分中、小型企业反映,近期原材料成本上涨、订单减少、回款压力加大等问题突出,企业生产经营承压。

(信息来源:摘自国家统计局网站)

 

新一轮疫情对国内经济的影响

根据中国国家统计局公布的官方信息,7月制造业PMI为50.4%,6月下降0.5个百分点,中国制造业扩张速度放缓。有关数据表明,原材料价格不断攀升和新冠疫情是导致国内经济不确定性增大的重要原因。

相比中部地区的洪涝灾情,新一轮新冠疫情将给下半年国内经济带来更大不确定性,对部分企业的正常生产经营秩序及国内需求造成影响。一方面,聚集型餐饮企业、文娱行业、旅游行业、交通运输业可能受到较大的冲击。随着Delta病株疫情在国内近一半省区的扩散,部分地区正在关闭旅游业、取消各类文娱活动、管制交通,夏季旅游业能否继续仍不确定。另一方面,下半年零售支出可能遭遏制马上到来的中秋国庆长假是国内假日经济的重要节点,但疫情防控要求将可能对假日旅游业及假日零售支出产生影响,假日经济能否发挥效应仍存在变数。

同时,中小型企业的出口业务将受到较大影响。一方面,随着国外疫情得到控制,海外市场的需求缺口将可能收窄;另一方面,国内疫情防控政策收紧,对外出口运输面临瓶颈,两方面影响下,国内出口增速将发生波动。

总体上,面对疫情带来的诸多不确定性,稳定内需是保持经济稳定的关键要素。我部应持续做好对中小企业的促进工作,发挥政府采购政策功能,支持民营小微企业发展,提高中小企业发展韧性,推动经济再次复苏。

(信息来源:部政采中心)

 

 

专题研究

 

从经济学视角看公共资源交易电子系统建设中的几个问题

1993年北京市招投标市场的成立,拉开了建设有形建筑市场的序幕。2002年,绍兴市将建设项目、土地出让、产权转让和政府采购四个交易中心合并为统一的交易中心,成为公共资源交易中心的雏形。2013年,国务院机构改革和职能转变方案中第一次提出“建立统一规范的公共资源交易平台”。2015年国务院发布《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》。2019年国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知。经历了近30年的时间,公共资源交易从场所到中心、从平台再到平台的整合共享,这些变化不仅是措辞上的,更蕴含着深刻的理论和现实意义。如今,经历了物理整合和化学整合,公共资源交易平台整合到了攻坚阶段。各地在整合过程中进行了多样化的探索,各界对于平台整合工作也传达出不同的声音。本文着重于从经济学视角对公共资源交易电子系统建设中的几个重要问题进行分析,并为公共资源交易平台的生态整合提供参考。

一、公共资源交易电子系统应当由谁出资建设、谁付费使用

在物理和化学整合阶段,经济学意义上体现供需双方的无形市场(看不见的手),在有形建筑市场和公共资源交易中心具象化为有形场所。虽然笔者曾预言未来经过生态整合之后,公共资源交易平台将再度回归到无形阶段,但在此之前,各地公共资源交易中心建设、升级电子系统的工作仍在如火如荼地进行。天下没有免费的午餐。电子系统的建设及运行维护同样是昂贵的。以往,在各公共资源交易中心进行买卖的多种交易对象是否属于经济学理论中的“公共产品”“公共物品”或“公共资源”的争论还没有尘埃落定,公共资源交易电子系统是否属于“公共基础设施”“政府采购”“特许经营”,应该由谁出资、由谁付费使用等新问题又摆在了实践操作者和理论工作者的面前。

财政资金应该花在什么地方,是远比财政资金正在花在什么地方更难以回答的问题。不同时代、不同国家的政府也对此作出了不同的回答。一般而言,公共经济学从以下几个方面进行考量:

首先,是否用于实现政府职能。世界各国的经济实力、文化背景及市场化程度是不同的,导致政府以及政府为社会公众提供的产品或服务的范围和规模大相径庭。但有一点是相同且明确的:政府部门满足自身运转及实现自身职能所需的支出应当由财政资金负担。

公共资源交易电子系统通常由交易平台、公共服务平台和监督平台组成。其中监督平台明显属于政府职能,理应由财政资金付费建设。容易引起争议的是交易平台。交易由买卖双方完成。在公共资源交易平台中交易的一方往往是政府或公有部门,其买卖的行为大都属于政府或公共职能,而交易的另一方(或潜在的另一方)则为市场主体。假设电子系统的建立能够使双方受益,那么应该由其中某一方还是双方付费更加合理呢?单从是否用于实现政府职能这一条标准尚不能直接得出答案,还需从公共经济学和福利经济学的角度继续进行分析。

其次,是否具有竞争性和排他性。竞争性,是指当新的消费者参与该物品的消费时,是否会减少原有消费者的消费。为区别于容易引起争议的“公共物品”的概念,此时称具有非竞争性的物品为“集体消费品”,是与“私人消费品”相对应的概念。排他性,是指能够便捷地让一部分人消费,而阻止另一部分人消费。如果某种物品同时具有非竞争性和非排他性,那么通常这种物品适合由政府使用财政资金来提供。最典型的例子是国防、外交等。

三平台之一的公共服务平台,尽管其服务的内容和范围尚在深化拓展之中,但总体而言是具有非竞争性和非排他性的集体消费品,因而由财政负担也是合理的。而交易平台,是虽然具有非竞争性但不具备非排他性的。通俗地说,公共服务平台所发布的信息,想不让谁看到不仅是没有必要的,也是困难的,但交易平台想限制谁进行交易,则是很容易的。与公共服务平台的公益属性不同,建立电子交易系统的最大目标是降低交易成本、提升资源配置效率。经济学上对交易成本有不同的分类方法。本文为讨论方便,将交易成本分为政府或公有部门的交易成本和市场主体的交易成本。如果政府部门出于廉政建设、提高行政效率和降低交易成本等多方面的考量,要求政府和公共部门参与的公共资源交易必须在交易平台进行,并为此建设了电子系统,但受益于交易系统的另一方并不是全体社会公众,而仅是少数市场主体,那么建设费用应该由财政资金还是潜在的受益主体来承担?此时还应引入更多的视角进行分析。

再次,渐进主义与帕累托标准。财政预算的重要理论基础之一是渐进主义,即一个政府机构在某年的预算应该是在上一年预算的基础上进行细微调整。这是一种“存在即合理”的方法论,也是世界各国制定财政预算的惯例。这种方法适用于社会、政治、经济稳定运行的国家。那么,对于一项新事物,是否应该由财政出资进行建设呢?这就需要用到福利经济学的一个重要概念:帕累托标准,即一项变化是否在让一个人变得更好的同时并没有让其他人的情况变得更糟糕。

如果一个地区的财政资金有限,难以全部负担电子系统的建设和运营费用,那么让参与公共资源交易的市场主体在交易时承担部分费用是符合帕累托标准的,只要他们在参与公共资源电子交易时所付出的交易成本不高于建立电子系统之前的交易成本。

最后,政治议程。简单地说,一项事物是否由财政资金出资建设,取决于经济发展水平、财政收入水平以及公民或公民代表根据合法程序所达成的共识。本文限于篇幅不对此进行深入分析。对于交易系统而言,如果当地财政资金充足,及公民代表认可,那么公共资源交易电子系统建设及运营经费全部由财政负担,考虑到后文将要分析的公共资源交易电子系统整合的方向,也属于合理合法的选项之一。

二、公共资源交易电子系统建设应当依照怎样的程序或原则

根据笔者调研的情况,当前公共资源交易电子系统的建设程序五花八门、各行其道。有的参照《招标投标法》,依照严格的公开招标程序;有的参照《政府采购法》,遵循竞争性谈判或竞争性磋商程序;有的不遵守以上两部法律,自行设定“比选”程序……之所以出现如此繁杂的局面,原因在于资金来源及建设主体的多样性、采购标的的复杂性,以及建设主体和监管部门认识水平的差异性。

第一,公共资源交易电子系统的建设如何分包?

如前所述,监督平台属于政府职能;公共服务平台具有较强的非竞争性和非排他性;而交易平台兼具公私双重属性。三个平台功能及属性的不同,使得建设中的分包工作面临两难选择:如果合并为一个包进行采购,签署一个采购合同,由一家供应商承担建设工作,则可以降低采购过程中的管理成本,有利于三个平台之间的协同、共享以及日后的维护、升级。但缺点在于:因采购标的范围及规模过大、三平台之间专业性和市场成熟度的差异造成竞争不足;建成之后,可能因数据接口和标准的不同造成与外部平台衔接不畅。而且由于三平台属性及资金来源的不同,合并标包还可能存在一定的法律风险。如果分成三个包分别采购,则优缺点刚好相反。具体的分包方式要从资金来源及规模、项目建设周期、建设主体的管理能力以及市场成熟度及竞争度等多方面综合考量分析。笔者的观点是,合并采购要注重外部接口、分包采购要注重内部协调:合并为一个包进行采购时,在建设过程中也应将三个平台设置为三个独立模块。无论对内对外的数据交换,都应严格遵照国家及行业标准,通过统一的接口进行;分为三个包进行采购时,如果不同的供应商分别负责三个平台的建设,则采购人应统筹好三个平台之间的内容、标准及数据交换。

第二,公共资源交易电子系统的建设是否必须招标?

从法律的角度,按照《招标投标法实施条例》,工程建设项目,是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。依据此定义,公共资源交易电子系统不是工程建设项目,也就不属于依法必须招标的项目,这就给建设单位和监管部门选择采购方式带来了自由裁量空间。从经济学的角度,一个项目如采用招标方式至少应满足以下条件:采购人能够准确地定义采购需求;有充裕的采购时间;市场上有足够数量的合格供应商。此时是否采用招标方式面临如下选择:从采购标的属性来看,公共资源交易电子系统内容繁杂,涉及大量硬件、软件,技术含量高,解决方案多,评价方式复杂,标准化程度低。如果采用招标方式,则对采购人的采购能力,特别是识别和定义采购需求的能力提出很高的要求。采用竞争性谈判或竞争性磋商等非招标方式,可以降低对于采购人定义采购需求的能力的要求,还能缩短准备采购文件的时间,但又对采购人或评审小组的评审水平、道德水平以及内、外部监督水平提出了很高的要求。正所谓“甘蔗没有两头甜”。

第三,公共资源交易电子系统的建设是否应当遵循政府采购程序?

《政府采购法》从采购主体、资金来源、采购对象、限额标准等多角度确立了其管辖范畴。一个现实中的反例有助于我们理解:某地成立了一个国有企业,专门负责当地公共资源交易电子系统的建设——采购主体不属于国家机关、事业单位或团体组织。该项目的采购预算为0元——不使用财政资金,未来由使用者(市场主体)付费。于是,该项目既不属于依法必须招标的工程建设项目,又不属于政府采购项目。“成功”地摆脱了《招标投标法》和《政府采购法》的监管后,该项目没有采用“两法”中列举的法定的采购程序,而是自行设定了所谓的“比选”方式,邀请两家供应商参与竞争。其中一家供应商经研读比选文件发现,评价标准是按照竞争对手的实际情况量身订做的,于是向相关部门投诉。但终因不属于“两法”管辖范畴而无人受理。该案在当前公共资源交易电子系统的建设中具有较强的普遍性和典型性。试想,对于这种竞争不足、缺乏监管的采购项目,最终为之买单的人是谁?

第四,公共资源交易电子系统的建设应遵循怎样的采购原则?

笔者一贯认为:在公共采购领域,程序是皮囊、原则是灵魂。依照怎样的采购方式或程序并不是问题的核心所在。核心问题在于,应当遵循哪些原则?原因在于,程序是多样的、多变的;原则是简明的、持久的。在复杂多变的公共采购领域,违法违规的形式和手段层出不穷、五花八门,以程序去应对是被动、徒劳的;以原则去应对,才是有效、治本的。近日,经国务院同意,五部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则》,在公平竞争的审查方式、审查标准、监督手段等方面对之前的规定进行了细化和实化。其中特别提到“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权”。尽管有了实施细则,业内仍有人追问公平竞争审查和评估的具体程序。笔者认为,“公开透明”和“公平竞争”就是公共采购的灵魂。无论采用招标方式、《政府采购法》中的非招标方式还是其他采购方式,对于公共资源交易电子系统的建设,公平竞争审查和评估的核心就是两句话:看上去有希望,努力后有机会。即,让参与竞争的供应商看到采购文件不是事先为某一家内定好的,每家供应商都可以通过质量、价格、工期、服务等方面的努力提升获得采购合同的几率。

三、公共资源交易平台的未来是怎样的

不同于物理整合阶段的有形市场,也区别于化学整合阶段各自为营的电子交易平台,生态整合之后的公共资源交易平台是怎样的?如何彻底实现各类资源的整合共享?近年来,随着技术的发展和研究的深入,特别是通过分析各类商业领域互联网平台建设所取得的成就,公共资源交易平台整合共享的方向比以往更加明确,目标也更加清晰。

第一,从单次交易到持续交易。

古典经济学对于交易中合作关系的持续性关注不够。无论招标投标,还是当前公共资源交易的理论假设,都建立在古典经济学中通用资产的简单交易(俗称“一锤子买卖”,即单次交易)的基础上。理论假设的缺陷导致交易规则的不完善以及诚信体系建设的滞后,继而助长了虚假招标、低价抢标、围标串标、天价采购等乱象的发生。持续交易假设与单次交易假设的根本差异在于:前者承认履约风险存在,认为道德风险和逆向选择会带来契约扰动并应得到惩罚。如果专用资产的复杂交易存在巨大履约风险,同时交易规则不支持持续交易,诚信体系又不健全,则企业只会去购买(交易成本低、履约风险低的)通用资产,而在企业内部生产专用资产,企业的规模将会越变越大,以行政指挥代替经济激励。这会导致资源配置效率的下降和治理效能的减弱。

以问题为导向的解决方案是:重视持续交易、完善交易规则、建设诚信体系。公共资源交易平台应当对每笔交易的过程和结果进行记录、分析和评估。通过提取、收集、挖掘和分析交易数据及相关外部数据,不仅关注交易过程是否合规,而且对各交易主体进行画像,让每个行为主体真正为自己的行为和结果负责。这应当是公共资源交易平台下一步工作的重中之重。市场经济中只有“看不见的手”就足够了吗?自私自利能否带来公民的幸福生活?古典经济学的创始人亚当·斯密其实早就给出了答案。其代表作不仅有《国富论》,还有《道德情操论》。在《道德情操论》中,斯密提出了“公正的旁观者”这一重要概念。过去,有人曾把公正的旁观者理解为上帝。在科学技术高度发达的21世纪,笔者更愿将其理解为基于现代新兴技术建立的诚信体系。公共资源交易平台的使命不仅是“人在做,天在看”,而且是“数在记,链在存,网在联,云在算”,充分将大数据、区块链、“互联网+”及云计算等新兴技术应用到公共资源交易平台的整合共享当中。

第二,从层级制到市场制。

经济学是研究资源配置的学科。新古典经济学主要通过供给、需求和价格研究资源配置,认为通过市场交易及其价格信号,可以完成资源的最优配置。这在宏观上对于我们理解资源配置的基本原理是有积极意义的,但新古典经济学的缺陷在于其并未研究交易对象的不同属性、交易类型的复杂性以及经济组织的内部——它将交易对象均视为标准化的商品、把交易都当作简单的单次交易、把企业都视为一个个通过技术将投入转换为产出的黑箱。随着时间的推移,我们发现很多问题从新古典经济学中得不到解释,比如交易的复杂性、交易规则、经济组织的结构及行为等。新制度经济学应运而生。它以交易为最小的分析单位,从交易的属性、交易成本、组织、契约以及治理的视角来研究资源配置问题。

其一,交易对象及交易的不同属性需要区分。交易对象的标准化程度决定了交易的复杂程度。在通用资产的交易中,契约比较完备、交易成本较低,并且执行契约的扰动较少,因此交易双方需要的信息不多,主要是新古典经济学中的价格信号发挥作用。反之,如果涉及专用资产的交易,会使买卖双方发展出双边依赖的关系。社会上形形色色的经济组织、契约类型、供应链及产业链由此出现。举例来说,采购中常见的资格审查、资质、业绩、信誉、供应商库、框架协议等采购工具,乃至影响企业垂直边界的外包、分包、战略合作协议、联合体、合伙企业、合资企业等组织形态,都是用于应对存在资产专用性、信息不对称、契约不完备及交易成本高等问题的解决方案。

其二,需要区分不同的治理模式。交易的复杂程度不仅会影响企业的规模、结构和边界,还会进一步影响社会的治理模式。由于交易的复杂性、信息不对称、人的有限理性以及道德风险带来的契约扰动等因素的存在,会提升交易成本,继而催生出不同规模及形态的经济组织、长期契约以及产业链。威廉姆森从三个维度描述治理方式,分别是:激励强度、行政控制和契约法制度。激励强度是指供应链上每个交易单元的交易者可以获得的净收入的大小;行政控制指是否依赖内部的上级部门来协调和解决争议;契约法制度是指通过外部法庭还是私人秩序解决争端。这三个维度分别取高低两端的极值,一共会产生8种组合,即8种不同的治理模式。其中两种典型且对立的治理模式是层级制和市场制。前者指弱激励、强控制和弱契约法;后者指强激励、弱控制和强契约法。当交易成本比较高的时候,层级制的治理模式更加有效;反之,则会倾向于市场制。如果随着公共资源交易平台的发展,能够有效地降低各类公共资源的交易成本,那么治理模式会从层级制向市场制演化,即:企业的规模会变小、市场上的专业分工越来越细、通过契约法解决争端。由此可以看到,未来公共资源交易平台的作用不仅在于各类资源和交易者的智慧匹配,还应实现交易属性与治理模式的有效匹配,并通过降低交易成本,引导公共资源配置的市场化和法治化。

第三,从管道到平台。

杰奥夫雷等人在《平台革命》一书中为平台作出了如下定义:“平台是一种基于外部供应商和顾客之间的价值创造互动的商业模式。平台为这些互动赋予了开放的参与式的架构,并为它们设定了治理规则。平台的首要目标是:匹配用户,通过商品、服务或货币的交换为所有参与者创造价值。”在商业领域平台诞生前,多数企业从事的是管道业务,即线性价值链。以教育行业为例,传统的教育由学校的行政部门规划课程、选择教师和学生。而基于互联网的教育平台允许所有人学习,也允许任何人授课。平台只负责制定和执行规则。由学习者决定哪些授课者成为名师。类似地,不拥有一辆车的出行平台将会消灭出租车公司;不拥有一间客房的住宿平台打败了大型连锁酒店。平台通过减少企业内部的管理层级降低行政成本,将价值链改造为价值矩阵,通过规模化降维击败管道。基于平台的连接和匹配,价值以不同的形式在不同的时空被创造、改变、交换和使用。

相比于飞速发展的各种商业互联网平台,当前的公共资源交易平台有些名不副实,大多处于管道阶段。但前者的成功范例为后者下一步的转型升级提供了良好的示范。在公共资源交易领域,通过药品和医疗器械的集中采购,我们看到原有的产业链正在缩短,许多批发、零售等中间环节被压缩。可以预见,随着公共资源交易平台的建设和发展,平台取代管道的趋势将会更加明显。许多原本不创造价值,仅仅构成行政或交易成本的行业和企业将会减少甚至消亡。

第四,从选择到契约。

以制度经济学的视角,交易对象、交易规则、交易成本及组织问题都是十分重要的问题。布坎南区分了两种研究经济组织的方法:选择视角和契约视角。新古典经济学主要从选择视角研究资源配置。支撑我国当前公共资源交易平台建设工作的,也是选择视角——平台的功能仅限于协助交易双方选择缔约方。这种认识上的局限性,使得公共资源交易平台的作用没有得到充分发挥,也使得社会各界对公共资源交易平台的重要性认识不足。

在过去的几十年里,经济学界以交易为最基本的分析单位,对于契约视角的研究日益加深,包括强调事前激励安排的代理理论、团队理论及产权理论,以及强调事后安排的交易成本理论及契约关系治理理论等。从新制度经济学的角度,康芒斯提出治理是一种手段,可以向企业注入秩序,缓和冲突,并实现互利。推而广之,公共资源交易平台借助新兴技术降低行政成本和交易成本、建设诚信体系、完善交易规则,不仅能够优化公共资源的配置,还会促进政府部门转变监督方式,进一步优化政府、市场和社会的治理结构,更好地实现公共利益的最大化,推进社会主义市场经济的市场化和法治化进程。

参考文献:

 [1]赵勇,徐轲.经济转型背景下公共资源交易场所的变迁[J].招标采购管理, 2004(1).

[2]王振营.交易经济学原理[M].北京:中国金融出版社,2016.

[3][美]奥利弗·E.威廉姆森.契约、治理与交易成本经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2020.

[4][美]杰奥夫雷G.帕克,马歇尔W.范.埃尔斯泰恩,桑基特.保罗.邱达利.平台革命.北京:机械工业出版社,2019.

[5][美]Randall G. Holcombe. Public Sector Economics–The Role of Government in the American Economy[M].北京:中国人民大学出版社,2012.

(信息来源:“思想盛宴 理论高地”论坛特稿)

 

 

国际动态

 

拜登政府高调提高“购买美国货”要求  我国政府采购应“力挺”制造业

2021年7月28日拜登政府发布行政指令高调提高“购买美国货”要求,此举并非首创。早在1933年美国就颁布了《购买美国货法》,规定“联邦采购必须购买在美国开采、生产或加工的产品,除非购买国内产品不符合美国公共利益,或国内产品价格不合理”,并购买美国货条款纳入《2009年美国复兴与再投资法》等政策法案不断强化。特朗普也多次发布“购买美国货”行政命令,引导制造业回流。

20211月25拜登就任美国总统仅5天就签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》,敦促联邦政府增加对美国货的采购。时隔半年,拟再发行政指令进一步提高购买美国货要求:一是美国货认定将国内零部件占比门槛从55%提高至60%,到2029年提高至75%;二是加大对半导体、医疗用品等美国制造关键产品和零部件的价格扣除优惠;三是授权管理及预算办公室及美国制造办公室更严格地执行非美国制造不采购原则,健全美国制造含量数据,供应商需明确美国零部件所占价值比例。

美国长期实行购买美国货”政策,联邦政府采购本来就以购买美国货为主,2019年美国联邦政府采购了2217亿美元的货物,3.5%是外国产品,其中绝大多数还是由于“美国本土无类似产品”或“美国制造的类似产品价格过于昂贵”,进一步压缩的空间有限。因此,该行政指令的意义更多在于标榜拜登政府重视美国制造业和就业,以期在中期选举赢得工人阶级支持,对促使美国制造业回流、经济“去虚向实”的作用有限。

美国联邦采购国货并非特例,政府采购扶持本国制造业是国际通行做法,并取得了良好效果。美欧日等发达国家充分利用政府采购这一庞大集中的内需市场,培育并推动了电子信息、航空航天等产业的发展。“十四五”时期,我国坚持扩大内需这个战略基点,深入实施制造强国战略。借鉴国际经验,我国应充分发挥政府采购作用“力挺”制造业高质量发展。

(信息来源:部政采中心)

 

采购问题

 

【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题,可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部(邮箱:zbzxzhc@miitcntc.org.cn,来信请注明单位名称),本刊将邀请政府采购领域专家本栏目对相关问题进行解答。

 

本期答疑专家:《中国招标》杂志社社长  张松伟

 

由学生付费的大学宿舍空调服务项目该如何采购

问:某公办高校就学生宿舍的空调服务项目进行采购,该项目的空调由选中的供应商负责提供和安装,学校不支付任何费用,供应商向学生收取空调使用费。校方认为该项目是PPP项目中的BOT模式,要求执行政府采购程序,对吗?此类项目该如何进行采购?

答:这个问题非常具有典型性。笔者的观点是:此类项目不属于政府采购项目,也不属于PPP项目中的BOT模式,它是高校对学生宿舍空调服务特许供应商的选择。

此类项目的典型特征有三个:一是项目自始至终高校不支付任何费用,不使用一分钱的财政性资金;二是该项目事关学生的切身利益,由学生(家长)支付费用,无论学生还是学生家长都不可能与空调服务提供者的供应商进行服务质量和价格的协商;三是高校具有对空调服务特许供应商的选择权,可以决定由哪一个供应商来为学生提供空调服务。

根据以上三个典型特征,我们可以判断出此类项目不符合政府采购项目“使用财政性资金”的要件,因此,该项目不属于政府采购项目。对比关于PPP项目的概念和有关规定,此类项目也不属于PPP项目。首先,高校不属于政府机关;其次,向学生收费的空调服务也不属于基础设施投资;最后,此类项目也不可能走PPP项目的法定“两评程序”之后进入到财政部或者发改委的PPP项目库。

那么,此类项目该如何采购呢?笔者的观点是作为非政府采购项目和非依法必须招标项目来实施采购,可以采用公开招标采购方式,也可以采用非招标采购方式。此类项目属于高校自主采购项目,可以依据高校制定的采购内控制度进行。如果高校没有完备的内控制度,可以通过内部集体决策的形式,参考政府采购法规或者招标投标法规形成较为完善的项目采购方案之后进行采购。此类项目采购方案的制定应当把握三个要点:一是价格和收取方式不宜作为供应商竞争的内容,价格适宜由高校在充分市场调研的基础上确定(该项工作高校也可以委托社会中介机构进行);二是供应商之间的竞争应当在服务质量和效率上展开;三是应当事先明确供应商服务不达标的退出机制和善后事宜。

采购人是否可以限制联合体成员的数量

问:在政府采购活动中,接受联合体的项目,采购人是否可以限制联合体的组成数量?单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,是否可以组成一个联合体?

答:接受联合体的政府采购项目,采购人可以对联合体的成员数量上限在采购文件里事先做出规定,但不可以明确规定联合体的成员只能有多少家,更不能强制供应商组成联合体。单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,可以组成一个联合体。这与《政府采购法实施条例》第十八条第一款关于供应商参与同一合同项下政府采购活动的资格限定并不矛盾,原因在于联合体是一个供应商身份。

《政府采购法》第二十四条第一款规定,两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购。在实务操作中执行该规定要把握两个要点:一是不同的供应商(包括自然人、法人、其他组织)可以自愿组成一个联合体参加政府采购活动,这是供应商自己的权利,供应商可以根据自己的意愿自由选择,采购人不能强制要求。二是联合体的组成数量是两个以上(包含两个),到底由多少个组成,也应由供应商根据情况自己确定,但这里有个前提,就是采购人在采购文件里没有规定联合体成员的数量上限。如果采购人规定了联合体成员的数量上限,拟组成联合体参与政府采购活动的供应商,应当把联合体成员的家数控制在上限以内。

联合体成员过多,不仅对项目实际执行无益,也会给采购人后期项目管理带来较大困难。为了解决这一难题,实务中,不少采购人设定联合体成员家数的上限,这样做很有智慧,法律上也是允许的。需要特别提醒的是,设定联合体成员数量上限和限定供应商数量的概念上有交叉,但不完全等同。比如,采购文件规定“只能由三家供应商组成联合体”和“联合体成员家数上限为三家”是完全不同的概念,对供应商参与政府采购活动的制约力度也是完全不同的,前者有违法律“公平、公正”原则,后者则是合理限制,符合法律精神。