岳小川
采购人在政府采购活动中承担主体责任,对政府采购政策的落实、采购程序的合法规范、采购的资金使用效果、政府采购绩效评价等承担责任。由于采购人在政府采购中承担着主体责任,《政府采购法》赋予采购人组织实施政府采购的各项权利。但是在政府采购实践中,法律赋予采购人的权利经常受到各种限制,或者被采购人自己忽视。被限制和忽视的采购人权利主要为如下十一种。
一是采购人自行组织采购的权利。
采购人是政府采购项目的实施主体,根据《政府采购法》,采购人负责提出采购需求、制定采购实施计划、组织开展采购活动、签订采购合同、组织项目验收等工作。《政府采购法》规定采购人负责的这些工作,既是对工作要求,也是赋予采购人的权利。
在组织采购活动中,除了《政府采购法》规定应由政府集中采购机构统一组织的集中采购项目和由主管预算单位组织实施的部门集中采购项目以外,其他政府采购项目都应由各个采购人自己组织实施。采购人可以独立实施采购活动,也可以与其他采购人联合组织采购活动;采购人可以自行开展采购活动,也可以委托政府采购代理机构代理开展采购活动。但是有些行政机关以行政手段要求采购人将采购项目交由其代表采购人统一组织采购,各个单位必须执行其统一组织采购的采购结果。还有些行政机关不考虑采购人意愿强制要求下属各预算单位联合进行采购活动。采购人组织采购的权利被强制要求让渡,但是采购项目的其他责任却仍由采购人承担,造成采购人责、权不统一,采购人主体责任无法落实。
二是采购人选择采购代理机构的权利。
《政府采购法》赋予了采购人自行采购和委托政府采购代理机构采购的权利,且规定任何单位和个人不得为采购人指定代理机构。但是有些地方行政部门仍然将政府集中采购项目以外的采购内容,指定专门的机构进行采购,很多社会代理机构没有业务可做;有些地方财政部门建立政府采购代理机构库或网上超市,要求采购人必须从中随机选择采购代理机构,或随机产生短名单供采购人选择;也有单位或个人凭借权利为采购人指定或“推荐”采购代理机构。
采购代理机构是采购人开展政府采购活动的帮手。采购质量的好坏与采购代理机构的水平和服务质量有直接关系。采购代理机构不应被视为一般供应商,其需要和采购人进行长期磨合形成默契配合,才可以帮采购人高质量开展政府采购活动。有些监督部门认为采购代理机构必须经常更换,否则容易与采购人形成利益共同体,导致腐败发生,这种认识是错误的。采购代理机构不是造成采购人腐败的主要原因,相反却对避免采购人违法违规可以起到很好的提示或预警作用。采购人应有选择采购代理机构的绝对权利,这是采购人做好采购项目的基本保障。
三是采购人对潜在供应商知情的权利。
采购人委托集中采购机构采购的项目或在公共资源交易中心实施的项目,有的集中采购机构或公共资源交易中心以保密为由,不让采购人了解已经报名或购买采购文件的供应商信息。采购人无法在供应商数量不足的情况下及时采取相应措施。
在政府采购中,采购人才是承担责任的主体。除了采购人以外的其他单位,才是应该限制了解潜在供应商信息的。不让采购人了解潜在供应商情况是本末倒置的行为,妨碍了政府采购活动的正常秩序。
四是采购人对供应商进行资格预审或资格审查的权利。
《政府采购法》规定,采购人进行货物和服务招标的,应在开标后评标前,对投标人的资格进行审查。采用竞争性谈判、竞争性磋商或询价方式采购的,采购人可以对供应商进行资格预审,邀请符合资格条件的供应商参加采购活动。
很多采购人都忽视了这个权利,没有对参加采购活动的供应商进行事先把关。有些采购人进行货物和服务招标时,仍委托评标委员会对投标人进行资格审查。有些采购人采用不规范的方式对供应商进行类似资格预审的审查,例如要求供应商报名或购买采购文件时递交资质、业绩、财务审计报告等资格证明文件,由工作人员审查合格后才接受报名或发售采购文件,实际上构成了以不合理条件限制供应商的行为。
采购人应充分利用可以对供应商进行资格预审的权利,把不符合资格条件的供应商排除在采购活动之外。在组织竞争性谈判、竞争性磋商或询价采购时,应对公告邀请和采购人推荐的供应商进行资格预审,确保被邀请参加采购活动的供应商都符合资格条件,不会在递交响应文件后因为资格条件被否决,保证充分的竞争。
五是采购人向供应商收取保证金的权利。
很多地方行政部门以优化营商环境为借口出台本土政策,规定政府采购项目不得向供应商收取响应保证金。向供应商收取响应保证金是竞争性采购的常规操作,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)和《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)都规定采购人可以在采购时向供应商收取响应保证金。向供应商收取响应保证金的原因是,在竞争性采购情形下,在供应商递交满足要求的响应文件且符合要求的供应商达到三家时,采购人就必须确定其中一家供应商成交。因此,相对于自由采购的情形,采购人放弃了无理由终止采购的权利,并因此承担了额外的风险。为了平衡这个风险,就以响应保证金的形式约束供应商。一旦供应商被确定成交,就必须与采购人签订合同,否则将被没收响应保证金。这是由市场形成的采购规则和商业惯例。行政机关用行政手段限制采购人向供应商收取响应保证金的权利,属于行政权力的滥用。政府采购知名专家、南开大学何红锋教授有专门文章论述这个问题。
当然,采购人在向供应商收取响应保证金时应当适当,收取的响应保证金金额不得超过采购预算的2%,且应在确定中标人或签订采购合同后及时退还。
六是采购人派代表参加采购评审的权利。
有些行政主管部门、集中采购机构或公共资源交易中心,以避免采购人影响公平评审为理由,禁止采购人派代表参加评审或为采购人派代表参加评审设置障碍,为采购人选派代表提出职称、专业、任职时间等不合理的要求。《政府采购法》规定评标委员会由采购人代表和评审专家共同组成,实际上体现了限制采购人滥用权利和保障采购人基本权利的双重意图。采购人只有通过参加评审,才能将采购人的采购意向在采购中合法体现。采购人代表参加评审的职责要求与评标委员会其他成员有所不同,不一定必须是本专业的技术专家,只要能代表采购人行使采购人权利即可。由于很多采购人派不出符合不合理限制条件的人员参加评审,不得不放弃参加评审的权利。
七是采购人依法选择采购方式的权利。
《政府采购法》规定了七种采购方式。除了达到公开招标数额标准的项目必须公开招标以外,对于未达到公开招标数额标准的项目,只要符合条件,采购人就可以选择邀请招标、竞争性谈判或竞争性磋商、询价、单一来源等方式。《政府采购法》将选择采购方式的权利交给了采购人。即使达到公开招标数额标准的项目,采购人也可以根据项目的实际情况,向财政部门申请改变为邀请招标或非招标方式。但有的地方主管部门在下达采购预算时直接替采购人决定了政府采购项目的采购方式,有些没有达到公开招标数额标准的项目也在立项批复中定为公开招标。
八是不属于政府采购范围的项目采购人可以按内控制度进行采购的权利。
《政府采购法》规定了分散采购的政府采购项目的最低限额标准,低于这个标准就不属于政府采购项目,采购人可以按内控制度进行采购。有些地方行政部门将政府采购限额标准的数额一再降低,有些主管部门要求采购人将不属于政府采购范围的项目,按照或参照政府采购程序进行采购,甚至要求公开招标采购。政府采购项目对采购程序都有严格的要求,政府采购程序在规范采购的同时,采购人要付出实施采购程序的费用和采购效率损失的代价。采购人应权衡两者之间的利害得失。对于小额项目进行公开招标或执行政府采购程序也有弊端,会造成采购人不得不虚假采购、供应商不得不组织陪标和串通投标,损害政府采购的形象。
九是采购人选择评标方法的权利。
87号令规定,货物和服务招标项目有两种评标方法,即最低评标价法和综合评分法。对于规格标准统一的货物和服务项目应采用最低评标价法。除此之外的其他项目,采购人可以采用最低评标价法,也可以采用综合评分法,由采购人根据项目的情况决定。应该说,除了规格标准统一的货物和服务项目必须采用最低评标价法以外,其他项目选择最低评标价法或综合评分法都是可以的,也都是正确的。
但是有些行政机关从某些特定的角度考虑,限制采购人选择的权利,规定采购人必须选择最低评标价法,或必须选择综合评估法评标。这种限制也是对民事活动的过度干预。
十是对投标文件和评标过程知情的权利。
有些集中采购机构在承接采购人委托的集中采购目录中单独采购项目时,编制的采购文件不接受采购人提出的合理要求。确定中标人时不向采购人提供完整的评标资料或投标人的投标文件,采购人无法全面了解评标的具体情况。
对于集中采购目录内的品目,采购人委托集中采购机构进行采购属于强制性的委托行为。但是采购人和集中采购机构之间仍属于委托和被委托的关系。集中采购机构不应违背采购人的合理要求和意愿开展采购活动。当然对于采购人的不合理不合法要求,集中采购机构可以拒绝,但是应向采购人作出说明。
十一是对评标结果提出异议的权利。
采购人接到评标委员会的评标报告后,应该对评标结果进行复核。发现评标委员会未按招标文件中的评标办法评审、评标中出现错误评审、评标委员会成员没有独立评审、评标受到非法干扰影响评标公正、评标委员会成员与投标人串通、评标时应该澄清的问题评标委员会没有要求投标人澄清等问题,以及推荐的中标候选人的情况发生变化不再符合招标文件要求等情形时,有权要求评标委员会进行纠正。必要时应向财政部门提出对采购项目进行监督检查的要求。
综上所述,采购人应充分了解自己的各项权利,在政府采购活动中依法行使自己的权利,在责、权、利统一的情况下,真正承担采购人的主体责任,保证政府采购活动的规范有效。
(来源:中国招标)