2022-05-26 星期四
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我国社会资本参与基础设施PPP项目的主要顾虑研究
发布时间: 2021-12-01
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摘要:我国政策鼓励社会资本通过多种路径参与基础设施项目投融资,其中政府与社会资本合作(PPP)模式是重要路径之一。本文基于调研数据,对比分析不同类型社会资本参与PPP项目的主要顾虑,本文发现社会资本的所有制类型、主营业务所在地、社会资本规模等方面对其参与PPP项目的顾虑产生影响。本文总结了不同类型社会资本的投资差异特点,分析产生差异的深层原因。基于调研结果,本文建议政府在制定政策时应“解决共性问题、关注个性问题”,一方面对合适项目少、社会资本融资难等社会资本普遍存在顾虑的问题给予关注,另一方面应将个性问题即不同类型、不同地域及不同规模社会资本顾虑的差异纳入到政策中来,做到有的放矢、逐个击破。

关键词:基础设施;PPP;投资;社会资本

一、引言

政府与社会资本合作(PPP)模式是当前我国基础设施项目最主要的供给途径之一,PPP模式是我国财政政策在“稳增长”方面的重要举措。引导社会资本参与基础设施投融资,对于我国培育和发展社会力量,推动政府职能转变具有重要意义。近年来,随着一系列政策的发布,严监管、强落地、重规范成为市场共识,PPP项目的开展与实施逐渐由井喷期进入冷静期。为了帮助政府充分了解社会资本的顾虑,从而制定更具针对性的政策,吸引社会资本更好地参与到基础设施PPP项目中来,本文将重点研究不同类型社会资本参与基础设施PPP项目的顾虑。本文将基于调研数据,对各类型社会资本的顾虑按照重要程度进行排序及对比分析,并基于调研结果提供相关政策建议。

二、调研设计与实施

本文研究团队于2019年11月至2020年2月期间参与某中央预算内资金的专项工作,通过全国各级政府投资主管部门邀请到来自63家社会资本的管理人员参与本次调研。从所有制类型上看,这些社会资本包括中央企业(24%)、地方国企(22%)、民营企业(44%)以及其他(10%);从主营业务所在地上看,包括东部地区(57%)、中部地区(19%)和西部地区(24%);从社会资本规模上看,包括小型企业(46%)、中型企业(14%)和大型企业(40%)。可以看出,本次调研的受访企业具有较强的多样性,不同类型特征中的分布较为均衡,调研数据满足本文研究要求。

三、 调研结果与分析

社会资本参与基础设施PPP项目时,可能存在合适的项目较少、门槛高、存在不公平竞争的情况、政府信用风险大、合法权益得不到保护、融资难、收益低、回款难度大、不方便资本退出等顾虑,这些顾虑削弱了社会资本参与PPP项目的积极性。为了深入了解社会资本参与PPP项目时的主要顾虑,本调研特别邀请社会资本在问卷中选择其参与PPP项目的主要顾虑(不多于3个),调研主要结果及分析如下。

(一) 社会资本参与PPP项目主要顾虑的整体分析

整体受访社会资本视角下参与PPP项目的主要顾虑数据统计如表1所示。

1 社会资本参与PPP项目的主要顾虑的比例及排名

社会资本参与PPP项目的主要顾虑

比例

排名

合适项目少

42.86%

1

收益低、回款难度大

36.51%

2

融资难

31.75%

3

政府信用风险大

30.16%

4

门槛高,进不去

22.22%

5

其他

22.22%

5

存在不公平竞争

12.70%

7

合法权益得不到保护

12.70%

7

不方便资本退出

7.94%

9

 

从表1中可以看出,近乎半数社会资本认为其参与PPP项目的最大顾虑是合适项目少,虽然很多基础设施项目都适用于PPP模式,但是规模是否合适、项目能否盈利、项目前景如何均是社会资本是否参与PPP项目需要考虑的问题。实际上满足这些条件的合适、优质的项目数量并不多,再加上政府和社会资本之间信息不对称,有时即使有优质项目社会资本也不能及时得知。虽然财政部在2016年建立了全国PPP综合信息公开平台,但这个平台存在信息填报不及时、项目数据不全等问题,且平台在实践中逐渐异化为一种变相审批的工作,并不能完全做到政府与社会资本之间的信息互通。近年来国家发展改革委依托投资项目在线审批监管平台正式上线了全国PPP综合信息平台,但要真正实现全项目信息的及时公开、消除信息壁垒,还需要一定时间的过渡。

收益低、回款难度大是受访社会资本的第二大顾虑,社会资本参与PPP项目最主要的目的就是盈利,但PPP项目一般投资额巨大,运营时间长,不确定性大,社会资本投资对收益的担心也阻碍了对PPP项目的投资。此外,融资难与政府信用风险大也是社会资本的主要顾虑,PPP项目涉及的投资金额往往高达几十亿甚至上百亿,回报周期长,社会资本的资金缺口需要依靠融资补充,但如此长期、大额的融资需要项目本身条件优质和社会资本实力强劲、信用良好才容易获得,实际中社会资本往往很难满足这些条件,从而面对融资困难的情形。而许多地方政府失信的现象让社会资本对政府能否履约持怀疑态度,政府换届、契约意识不强都增大了参与PPP项目的政治风险,故而降低了社会资本参与PPP项目的意愿。

(二) 不同所有制类型社会资本参与PPP项目主要顾虑差异

不同类型社会资本所处环境不同、适用政策不同,其视角下民间投资参与PPP项目的主要顾虑程度也会受到影响。将社会资本分为不同类型进行民间投资参与PPP项目主要顾虑的数据统计结果如表2所示。

2 不同所制类型社会资本参与PPP项目的主要顾虑

社会资本参与PPP项目的主要顾虑

全部受访社会资本参与PPP项目主要顾虑数量及比例

不同所有制社会资本参与PPP项目主要顾虑数量及比例

中央企业

地方国企

民营企业

合适项目少

42.86%

1

40.00%

1

28.57%

2

46.43%

1

门槛高,进不去

22.22%

5

13.33%

7

7.14%

6

32.14%

4

存在不公平竞争

12.70%

7

20.00%

5

7.14%

6

14.29%

7

政府信用风险大

30.16%

4

33.33%

2

28.57%

2

32.14%

4

合法权益得不到保护

12.70%

7

0.00%

9

7.14%

6

17.86%

6

融资难

31.75%

3

13.33%

7

21.43%

5

42.86%

2

收益低、回款难度大

36.51%

2

33.33%

2

28.57%

2

39.29%

3

不方便资本退出

7.94%

9

20.00%

5

7.14%

6

3.57%

9

其他

22.22%

5

26.67%

4

42.86%

1

14.29%

7

从表2可以看出,与所有社会资本顾虑的比例及排名相比,中央企业对门槛高、融资难、合法权益等因素的顾虑比例大大下降,分析其原因,中央企业自身实力强劲,与政府关系密切,融资时又常常隐含有政府背书,因此融资难与合法权益得不到保护的问题对中央企业而言影响较小。在实操中有许多PPP项目在招标时甚至存在一些倾向性条款,只有中央企业和地方国企满足要求,故而对中央企业而言项目门槛高也不是其主要顾虑。

地方国企视角下,社会资本对合适项目少、融资难、门槛高、合法权益得不到保护的顾虑比例相较于所有受访社会资本顾虑的比例有显著下降,与中央企业类似,地方国企属于国有资本,与政府尤其是地方政府关系密切,其对项目信息了解渠道更为及时和丰富,地方政府如有合适项目也会优先考虑地方国企,因此地方国企对合适项目少的顾虑较小。同样由于其为国有性质企业,因此在自身区域内聚集了核心的资源,实力较强,融资难、门槛高、合法权益得不到保护的问题不是地方国企的主要顾虑。

民营企业视角下,社会资本对参与PPP项目最主要的顾虑还是合适项目少、融资难、收益低的问题。主要原因可能是社会资本将项目能否盈利作为首要考虑的条件,而大部分民企自身实力有限,面对许多涉及投资额巨大的大型PPP项目力不从心,实践中还存在一些门槛虚高的情况,更加大了社会资本投资的难度。另外,地方政府考虑到担责的问题,往往更倾向于选择国企或央企,从而规避风险,使得民营企业处于劣势。再加上由于公权力的原因,民营企业与政府的实际合作中政府违约的道德风险也较大,因此加深了民营企业对企业合法权益得不到保护的顾虑程度。

横向比较表2中三种所有制类型社会资本参与PPP项目的主要顾虑,可以发现,相较于国有资本,民营企业对合适项目少、门槛高、企业合法权益得不到保护、企业融资难、收益低,回款难度大的顾虑比例都是最高的。这表明在实操中,民营企业由于自身实力与性质问题在竞争中存在一些障碍。如银行等金融机构更愿意贷款给国营企业,在利率上也更有优惠,而民营企业无论在融资难度还是融资成本上均高于国营企业,进一步加剧了收益低、回款难度大的问题。为了提高社会资本投资PPP项目的积极性,减少其投资时的顾虑,国家虽出台了一系列政策文件优化社会资本参与PPP项目的环境,甚至在一定程度上限制了中央企业的参与空间,但实际中还需要进一步的落实与完善,真正消除民营企业在投资时的诸多顾虑。而三种类型社会资本对政府信用风险大、收益低、回款难度大的问题都很重视,因此各级政府应加强公信力建设,注重责任分担,强调履约精神,优化营商环境,为政企合作奠定良好的信任基础。此外,还应挖掘优质项目,完善投资回报机制,做到政府与社会资本互利共赢。

(三) 不同地域社会资本参与PPP项目主要顾虑差异

本研究将社会资本根据业务常驻地不同分为东部地区、中部地区、西部地区(东部地区包含北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省、台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区;中部地区包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省;东北地区包含辽宁省、吉林省、黑龙江省;西部地区包括除以上地区外的其他地区),并分别统计不同地域社会资本视角下民间投资参与PPP项目的主要顾虑数据,如表3所示。

3 不同地域社会资本参与PPP项目的主要顾虑

社会资本参与PPP项目的主要顾虑

全部受访社会资本参与PPP项目的顾虑的比例及排名

不同地域社会资本参与PPP项目的主要顾虑的比例及排名

东部

中部

西部

合适项目少

42.86%

1

36.11%

2

41.67%

1

60.00%

1

门槛高,进不去

22.22%

5

25.00%

5

8.33%

5

26.67%

4

存在不公平竞争

12.70%

7

13.89%

8

8.33%

5

13.33%

6

政府信用风险大

30.16%

4

41.67%

1

8.33%

5

20.00%

5

合法权益得不到保护

12.70%

7

16.67%

7

8.33%

5

6.67%

8

融资难

31.75%

3

27.78%

4

33.33%

3

40.00%

3

收益低、回款难度大

36.51%

2

36.11%

2

25.00%

4

46.67%

2

不方便资本退出

7.94%

9

8.33%

9

8.33%

5

6.67%

8

其他

22.22%

5

19.44%

6

41.67%

1

13.33%

6

从表3可以看出,与所有社会资本顾虑的比例及排名相比,东部地区社会资本的顾虑更偏向于政府信用风险部分,而对合适项目少的顾虑比例减少。通常情况下,人们普遍认为经济发达地区政府信用风险低,但本文的调研结果却显示东部地区社会资本对政府信用风险的顾虑程度高于其他地区。本文认为,被调研者的顾虑偏向于政府信用风险与“东部信用风险较低”的常理并不矛盾,主要解释有以下两点:一方面,东部地区经济发达,市场需求潜力大,PPP项目数量较多,也是PPP发展最为成熟的地区,因此项目市场需求不是阻碍社会资本投资PPP项目的主要原因;另一方面,东部地区社会资本相对其他地区的社会资本来讲拥有更强的“内在实力”,在市场中具备更优的竞争力,因此融资难、收益低等问题并非东部地区社会资本需主要顾虑的方面,但是由于政府层面的因素非东部地区社会资本自身所能控制的因素,因此政府信用风险对于东部地区来讲是更难有效管理“外部风险”,故而政府信用风险成为了东部地区社会资本的“首要顾虑”,这也侧面说明了东部地区社会资本实力较强以及东部市场的强劲。

中部地区社会资本对收益低、回款难度大、门槛高、政府信用风险大的顾虑比例与所有受访社会资本顾虑的比例相比显著下降,更主要的顾虑是合适项目少以及其他问题。可以看出,中部地区社会资本对项目本身和政府行为都存在一定的顾虑,分析其原因,中部地区的经济发展情况难以比肩东部地区,相应地市场需求的潜力也相对较低。

与所有受访社会资本顾虑的比例相比,西部地区社会资本对合适项目少、融资难、收益低、回款难度大的顾虑比例增加,而对政府信用风险大、社会资本合法权益得不到保护的顾虑水平下降,可以看出西部地区社会资本对政府行为的顾虑较小,而对项目本身数量、收益的顾虑更大,可能的原因是近年来国家对西部地区的发展扶持力度较大,西部地区政府为了引进投资,政企关系更为和谐与平等。与此同时,西部地区资源较为贫乏,经济欠发展,地方政府需要在不同模式之间取得平衡,因此合适的PPP项目数量较少,阻碍了社会资本向PPP项目的流动。

横向比较表3中不同地域社会资本参与PPP项目的主要顾虑,可以发现,自东部向西部,社会资本对合适项目少、融资难的顾虑逐渐增加,反映了合适项目数量与地域间自然条件差异、经济发展差异有关,越发达的东部地区合适的PPP项目数量越多,故而民间投资相应的顾虑减少。而东部地区的社会资本综合实力较强,融资更为容易,反之西部地区社会资本规模较小,融资难度更大。而各个地区社会资本视角下民间投资PPP项目的主要顾虑方向也有差异,首先东部地区的社会资本对政府信用风险、合法权益得不到保护的顾虑最大,而中部地区社会资本对合适项目少、其他问题的担忧最高,最后西部地区的社会资本的主要顾虑为合适项目少、收益低、回款难度大等这些与项目自身有关的问题。各个地区的顾虑偏向不同可能是由于我国客观的自然地理条件、社会经济条件、自然地域营商环境、社会资本实力以及市场机会等方面的差异而导致的,政府在推进促进民间投资参与PPP项目的政策实施时,应考虑到不同地区的实际环境,有取舍、有偏好地实施政策文件

(四) 不同规模社会资本参与PPP项目主要顾虑差异

参考国家统计局公布的《统计上大中小微型企业划分办法(2017)》,将本次受访社会资本根据年主营业务收入规模划分为大、中、小三个规模类型:小型企业年主营业务收入规模5000万元以下,大型企业10亿元以上,中型企业介于之间。不同规模社会资本视角下民间投资参与PPP项目主要顾虑数据如表4所示。

4 不同规模社会资本参与PPP项目的主要顾虑

社会资本参与PPP项目的主要顾虑

全部受访社会资本参与PPP项目的顾虑的比例及排名

不同规模社会资本参与PPP项目的主要顾虑的比例及排名

小型企业

中型企业

大型企业

合适项目少

42.86%

1

41.38%

1

44.44%

1

44.00%

1

门槛高,进不去

22.22%

5

24.14%

5

33.33%

4

16.00%

7

存在不公平竞争

12.70%

7

6.90%

8

11.11%

6

20.00%

5

政府信用风险大

30.16%

4

20.69%

6

33.33%

4

40.00%

2

合法权益得不到保护

12.70%

7

10.34%

7

11.11%

6

16.00%

7

融资难

31.75%

3

31.03%

2

44.44%

1

28.00%

4

收益低、回款难度大

36.51%

2

31.03%

2

44.44%

1

40.00%

2

不方便资本退出

7.94%

9

3.45%

9

0.00%

9

16.00%

7

其他

22.22%

5

27.59%

4

11.11%

6

20.00%

5

从表4可以看出,小型企业对政府信用风险与存在不公平竞争的担忧比例相较于所有受访企业顾虑的比例有所下降,可能的原因是小型企业参与的项目规模较小,因此政府违约与存在不公平竞争的几率也较小。

中型企业在企业融资难、收益低,回款难度大、门槛高这几方面顾虑比例有所提升。相比而言,大型企业对门槛高的顾虑有所下降,而对存在不公平竞争、政府信用风险大、企业合法权益得不到保护和不方便资本退出这些方面的顾虑比例较高。可能的原因是大型企业综合实力较强,因此较容易满足项目的投标要求,对门槛高的顾虑水平较低。而大型企业一般而言参与的项目规模较大,项目生命周期较长,涉及投资金额较大,政府的违约可能性更高。投资体量大也意味着资本退出较为困难,因此大型企业对这些方面的顾虑水平有所提升。

横向比较表4中不同规模社会资本参与PPP项目的主要顾虑,可以发现社会资本对政府信用风险大、存在不公平竞争、企业合法权益得不到保护这些问题的顾虑比例随着企业规模增大而增大,即越大型的企业对政府行为的担忧更强。这可能是因为大型企业承接项目规模更大、周期更长,在此背景下政府违约行为发生的可能性更高,因此社会资本对此类问题的担忧更强。

(五)不同PPP业绩的社会资本参与PPP项目主要顾虑差异

本次调研统计了受访社会资本参与PPP项目数量。根据受访社会资本曾经参与过PPP项目的数量,将社会资本分为未参与过、参与了10个以下、10个以上50个以下、50个以上四个类别,并分别统计不同PPP业绩视角下民间投资参与PPP项目主要顾虑数据如表5所示。

5 不同PPP业绩社会资本参与PPP项目的主要顾虑

社会资本参与PPP项目的主要顾虑

全部受访社会资本参与PPP项目的顾虑的比例及排名

不同PPP业绩社会资本参与PPP项目

主要顾虑数量及比例

未参与过

10个以下

10-50

50个以上

合适项目少

42.86%

1

52.94%

1

41.67%

1

35.71%

2

37.50%

4

门槛高,进不去

22.22%

5

47.06%

2

20.83%

6

7.14%

8

0.00%

8

存在不公平竞争

12.70%

7

17.65%

4

12.50%

7

14.29%

6

0.00%

8

政府信用风险大

30.16%

4

11.76%

6

25.00%

5

42.86%

1

62.50%

1

合法权益得不到保护

12.70%

7

11.76%

6

12.50%

7

0.00%

9

37.50%

4

融资难

31.75%

3

17.65%

4

33.33%

3

35.71%

2

50.00%

2

收益低、回款难度大

36.51%

2

35.29%

3

37.50%

2

28.57%

4

50.00%

2

不方便资本退出

7.94%

9

5.88%

9

4.17%

9

14.29%

6

12.50%

7

其他

22.22%

5

11.76%

6

29.17%

4

21.43%

5

25.00%

6

从表5可以看出,与所有受访社会资本顾虑的比例相比,未参与过PPP项目的社会资本对合适项目少、门槛高的顾虑水平较高,而对政府信用风险大和融资难的顾虑较低。社会资本对合适项目少、门槛高顾虑水平较高的原因可能是合适项目本身数量确实较少,或者即使有合适项目,对社会资本综合实力要求相对而言较高,这些社会资本也依旧无法参与,这也可能是这些社会资本从未参与PPP项目的原因。而正是因为这些社会资本从未参与过PPP项目,从而使其自然地低估了政府信用风险大和融资难这两方面的影响。

参与过10个以下PPP项目的社会资本的主要顾虑顺序与比例与所有受访社会资本顾虑的比例类似,参与过10个以上50个以下PPP项目的社会资本,对合适项目少、门槛高的顾虑降低,对政府信用风险的顾虑提升。参与PPP项目经验较为丰富也意味着社会资本在PPP领域占据了一定的市场、拥有较强的实力,因此对合适项目少、门槛高的顾虑水平较低,而社会资本参与PPP项目越多,实操中遇到的政府违约现象越频繁,故而对政府行为的担忧比例提升。

参与过50个以上PPP项目的社会资本,对合适项目少、门槛高、存在不公平竞争的顾虑降低,对政府信用风险大、企业合法权益得不到保护、融资难、收益低,回款难度大的顾虑提升。可能的原因同参与过10个以上50个以下PPP项目的社会资本类似,社会资本参与PPP项目数量越多,经验越丰富的同时也意味着社会资本综合实力较强,在社会资本竞争中处于优势地位,故而对合适项目少、门槛高、存在不公平竞争的顾虑水平有所降低。但在社会资本竞争中处于优势并不意味着在政企合作间处于优势地位,PPP项目参与经历越丰富反而对政府行为担忧更强,同时也对项目融资难度和收益率真实水平有充分的认识。

横向比较表5不同PPP经验水平的社会资本参与PPP项目主要顾虑,可以发现,对合适项目少、门槛高的顾虑水平随着参与PPP项目经验的丰富而减少,而对融资难、政府信用风险大的顾虑水平则随着参与PPP项目经验的丰富而提升。这一定程度上反映了不同经验的社会资本背后的综合实力差异,也反映了项目实操经验对社会资本认知的影响,与政府合作越多,越担忧政府信用风险,实际执行中政府违约情况多有发生导致了不同PPP项目参与社会资本的顾虑差异。

四、结论与建议

本文对社会资本参与PPP项目的主要顾虑进行了调研分析,可以看出无论哪种类型的社会资本,合适项目少、企业融资难是其参与PPP项目的最主要的障碍。

针对社会资本的不同类型,可以发现:从社会资本所有制来看,民营资本比国营资本的顾虑明显更多,尤其对合适项目少、门槛高、合法权益得不到保护等方面的问题表现出更明显的顾虑;从社会资本所在地域来看,东部社会资本更关注政府行为,中部和西部社会资本则更顾虑项目少以及项目质量问题;从社会资本规模来看,越大型的企业规模越担心政府信用风险大、存在不公平竞争等问题;从社会资本经验水平来看,对融资难、政府信用风险的顾虑随着社会资本经验水平的提升而加大。

基于以上结论,有以下政策启示:

第一,政府在制定政策时应“解决共性问题,关注个性问题”。其中“共性问题”指的是各类型社会资本普遍关注的合适项目少、社会资本融资难等问题。针对合适项目少的问题,政府应持续挖掘、推介优质的增量与存量项目,在各部门和社会资本之间加强信息交流,确保项目实施公开透明,为社会资本提供更多的投资机会,加强融资支持,促进政府、社会资本、社会公众的合作共赢;针对社会资本融资难的问题,政府应当主动参与到社会资本融资活动中来,提高社会资本方融资信心,同时要针对PPP项目特征,引入长期金融工具,为PPP项目提供真正意义的项目融资服务。

第二,针对“个性问题”,即不同类型社会资本顾虑的差异,有关部门进行政策制定时应注重政策的针对性,直击各类型社会资本的痛点,将政策瞄准社会资本最急迫关注的方面,做到有的放矢、逐个击破。针对不同所有制企业顾虑的差异,政府应当营造公平竞争的市场环境,打破不合理的市场壁垒,着力改善民营资本投融资环境,尽力消除民营资本在投资中存在的障碍,促进民营资本与国有资本的公平竞争,鼓励更多民营企业进入到基础设施PPP项目中来。针对不同区域社会资本顾虑的差异,政府应意识到地域差异导致的社会资本态度的差异问题,从而将地域差异合理地纳入到PPP相关政策中来。例如,东部地区在制定政策时候可以向规范政府行为方面倾斜,正确识别和规避政府信用风险,加强政府公共部门在PPP模式中的自我约束,完善政府信用评价和监督体系,倡导政府和社会资本双方在诚信合作的基础上实现共赢;中部地区政策制定应重视项目的挖掘和推介,加强和规范PPP信息公开制度,尽可能减少信息不对称,实现项目信息的发布与投资需求的有效对接,为中部地区社会资本创造良好的投资环境;西部地区政府应当将提高项目质量作为政策要点,向项目高质量方向发展,提高自我发展能力,深化改革积极吸引社会资本进入基础设施领域。

 

来源:王守清PPP团队微信公众号