近日，由国务院发展研究中心主管主办的《经济要参》（2021年第10期）刊登丁伯康、万文清署名文章——《2021年PPP进入理性发展阶段后的几点思考》一文。文章深刻分析了自2013年以来，我国PPP在先后经历选择试点（1984—2003年）、行业推进（2004—2007年）、短暂停滞（2008—2012年）、全国推广（2013年至2018）等四个阶段、全面进入规范发展的前期——理性发展阶段后，今后PPP的发展之路该如何走？特别是进入2021年以后，在我国“十四五”高质量发展的大背景下，PPP业务将面临哪些发展机遇和挑战等问题。

以下是从《经济要参》摘录的刊登内容：

自2013年以来，我国各级政府部门和社会投资、服务机构，为有效推广和实施PPP模式，付出了极大的努力。从PPP的立法研究到推广、运用PPP模式的政策制定，从PPP知识的学习和普及到具体项目的操作、实施，取得了前所未有的成绩。经过七年多的发展，我国PPP市场的潜力逐步释放，PPP模式已成为许多地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手之一。但是我们也需要明白，由于我国PPP发展的生态环境还不够完善，仍然存在一系列严重制约PPP健康发展的问题。特别是2021年我国PPP进入规范发展阶段以后，下面的路怎样走？在我国“十四五”高质量发展的大背景下，PPP业务又将会面临怎样的发展机遇和挑战？我们进行了深入的探讨和研究，现分享我们的几点思考供大家参考。

一、PPP 先进理念开始回归项目融资管理的范畴

随着地方政府性债务管控政策的实施到位，基础设施和公共服务项目所需的建设和运营资金来源，也逐步被限制和规范。在一系列管控政策的规范约束下，PPP项目的选择范围和运作空间也相应受到了挤压，因此汲取PPP先进运作理念，以特许经营、ABO、F＋EPC等为代表的投融资模式也越来越多的受到地方政府的青睐和选择利用。

与此同时，地方政府和社会资本方，也要在遵守严控隐性债务的前提下，合法合规地使用这些新型投融资模式，以保证融资主体的合规性和PPP项目的合规性。PPP模式的项目融资管理属性，已开始理性回归。PPP模式的运用范围，也逐步从无所不能到选择性使用，而且越来越明显体现出其融资属性向项目融资管理属性回归的特点。这样的理性回归，不仅对政府在债务管理、投融资政策制定和项目融资模式选择方面等，都将产生直接和重大的影响，也会带来人们对 PPP历史作用与价值的重新反思和全国PPP人更多的理性思考。

 

同时，在实施“新基建”领域项目融资中，政府也可以发挥更加重要的作用，通过PPP项目带动政府投融资企业和社会资本的投资。2018年12月21日，中央经济工作会议明确提出“把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为新型基础设施建设”，首次提出“新基建”概念。2020年4月20日，国家发改委举行例行新闻发布会，首次明确“新基建”的范围（见表1），“新基建”是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。

PPP项目在经过多年的实践探索之后逐渐步入高质量发展的新阶段，与新基建的合作思维、运营理念不谋而合。根据当前已入库的PPP项目类型和所涉行业来看，PPP模式已广泛运用于融合类基础设施中，如智慧交通、智慧城市、智慧政务平台等PPP项目数量已初具规模。新基建同样适用于科研、信息技术开发或科技产业孵化为目的，且公益属性较强的基础设施项目，如高科技园区、数据中心、科技城等配套基础设施建设项目也同样适合采用PPP模式运作。但是，各地区仍需根据自身实际情况寻找新基建的切入点，而不是一窝蜂地投入5G基站、大数据中心、人工智能等热门概念中去，应严把质量关，严格进行“两论证”，促使“好钢用在刀刃上”。

二、PPP在“补短板、强弱项”中仍将发挥重要作用

自2014年以来，我国PPP推进工作取得良好成效，其充分发挥了政府和企业互补优势，提高了我国基础设施和公共服务供给效率和质量，带动了公共服务领域的全方位改革，对新时期城镇化建设和经济高质量发展起到了重大促进作用。正如南京长江三桥PPP项目的顺利落地，不仅有效解决了当时地方政府投资资金短缺和收费交通基础设施运营、管理经验不足的问题。同时在加快推进大桥建设方面，大大提前了工期、实际投资也远远低于当时的投资概算。该项目落地十七年来，南京市政府和社会资本方按照合作协议，信守承诺、合作共赢，保证了项目总体运行情况良好，经营和服务质量不断提高，促进了地方经济的快速发展，政府和社会资本方对这个PPP项目的合作过程也非常满意。

受我国经济发展新常态和疫情影响，面对“十四五”国内外经济发展依旧存在诸多不确定性，“稳投资、稳经济、补短板”仍将是今后一段时期的主要任务之一。因此，规范和健康的PPP模式运用，在地方“补短板、强弱项”中，还会发挥重要作用。特别是PPP在“城镇化高质量发展”、“乡村振兴”、“补短板”、公共服务均等化等领域的项目建设中，具有较大需求和较高活跃度，随着城镇化建设补短板和弱项领域项目的建设需求进一步增加，PPP也将进一步发挥重要的带头作用。以乡村振兴相关领域为例，据财政部PPP中心数据显示，截止2020年11月末，原527个脱贫县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚和乡村振兴且有项目在库，占脱贫县总数的 63.3%。脱贫县项目累计1,609个、投资额1.2万亿元，其中签约落地项目累计923个、投资额7,246亿元，落地率57.4%。随着脱贫攻坚目标任务的完成，我国将全面推进乡村振兴战略，相较于脱贫攻坚，乡村振兴的要求更高，包括基础设施、公共服务、生态建设、产业发展等多方面，PPP模式也将助力我国乡村振兴事业的高质量发展（见表2）。

 

 

三、PPP全面进入理性发展阶段，但仍处于规范发展的前期

中国的PPP在经历七年的高速发展之后，目前已经开始全面进入理性发展阶段。这也是PPP模式在中国，先后走过了选择试点阶段（1984—2003年）、行业推进阶段（2004—2007年）、短暂停滞阶段（2008—2012年）和全国推广阶段（2013年至2018）之后，全面进入规范发展阶段（2018——）的前期——理性发展阶段（见丁伯康等著《论中国PPP发展生态环境》一书后记：可以预料，中国PPP的发展从2018年开始，将逐步迎来全新的理性发展新阶段）。在全国推广阶段，PPP经过几年的蓬勃发展，不仅初步完成了政策框架的搭建，同时也完成了PPP各主管机构的责任安排。PPP在2018年进入规范发展阶段之后，PPP相关政策出台更加理性和谨慎，入库筛选更加理性和严格，项目实施更加理性和慎重。全流程管理、全社会监督、全过程信息及时公开愈发得到重视，落实专家责任、科学平衡收支、合理筛选PPP项目等正逐步推行。同时，累计项目数量及投资金额将进一步稳步提高，PPP数量及投资金额出现大幅波动的现象将不复存在。项目入库退库工作有条不紊地进行，入库程序将进一步优化，退库项目数量将持续减少。

当然我们也需要清醒的认识到，当前PPP虽然全面进入到了理性发展阶段，但仍处于PPP规范发展的前期，距离真正实现我国PPP的规范发展，还需要一段很长的时间。因此，需要我们从各方面积极创造条件，完善政策和法规，健全市场体系和制度，丰富金融投资工具，增强信用观念和契约观念。

四、PPP项目运作正在进入自我完善和精细提升的佳境

伴随着PPP项目参与各方专业能力提升及履约意识增强，PPP各方自我完善的意愿明显增强。通过依法合规的项目变更、争议解决等途径，以及利用PPP模式的弹性调整机制，来保证PPP项目运行中各方的持续沟通和合作条款的适时调整，以释放风险，化解僵局。PPP的绩效考核逐步覆盖全生命周期，并将越来越精细。核心绩效指标和标准评价体系的建立，逐步走向科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标库，也有不少地方的政府部门正在建设，PPP各方的信用意识和契约意识也在增强。

经过七年多的发展，目前PPP操作性政策整体框架已基本构建完成，为解决伴随PPP项目快速发展产生的各类问题的规范性政策也基本已经完备。自2019年以来，中央层面PPP顶层设计已经较少，更多的是地方层面发布了较多有关PPP项目监管、绩效考核等与PPP高质量发展的配套性文件（具体可见公众号文章）。

另外，要提高作为服务我国 PPP发展的咨询机构的能力和水平，其重要责任要帮助政府和社会资本算好三本账、把好五道关。

算好三本账：一要算好地方经济发展的总帐。PPP项目的实施要完全符合国家的政策要求和地方经济社会高质量发展的总体需要；二要算好PPP项目投融资管理的大账。要从投资、融资、建设、运营、管理、移交的全过程，把项目、资金、收益、风险等各方面的影响因素分析好、设计好、控制好，为政府负责、为社会资本方负责、为社会公众负责。三要算好各方财务的细账。根据PPP项目实施方政府的财政可承受能力、项目成本、政府支付责任等，把各方面的细账算好、算清，为PPP合作各方的决策提供数据支撑，为政府和社会资本方的长期友好合作，奠定好休戚与共、合作共赢的坚实基础。

把好五道关：就是发挥专业机构的优势，协助政府部门把好在顶层设计、项目合规、程序把控、回报合理、操作指导等方面的五道关。

 

可以预料，2021年当中国的 PPP开始全面进入理性发展的新时期以后，与 PPP发展相关的政策监管的稳定性、法律法规的针对性、金融工具的适应性、信用体系的保障性和市场发育的成熟性，都会越来越明显的表现出来，而且将逐步集中在突破项目运作周期偏长、综合实施成本偏高的瓶颈问题。我们期待，中国的 PPP发展将越来越好，PPP模式在相关领域的推广运用持续健康，中国的 PPP 发展行稳致远!

 

来源：“现代咨询”公众号