[摘要]当前中国PPP实践取得了重大进展，理论研究却落后于实践，症结之一在于PPP项目管理和公共管理两大研究视角的割裂，前者过于微观且侧重市场逻辑，后者过于宏观又倚重科层分析。未来PPP研究应着力于科层和市场相结合的整合路径，揭开微观项目与宏观结构的互动逻辑，从而推动中国PPP理论体系化和政策清晰化，实现PPP可持续发展。 一、引言 自2014年以来，中国PPP（Public-PrivatePartnership，我国称作“政府和社会资本合作”）发展井喷。根据国家财政部PPP中心的数据统计，截至2020年6月末，全国累计签约PPP项目数量6546个、金额10.3万亿元。PPP模式日渐成为我国公共产品和服务供给的主要机制，这不仅深刻地改变了我国公共投资结构，也将对地方治理格局产生深远影响。由此，PPP理论研究亦日益活跃，现已成为我国学术研究的热点话题。然而，PPP理论研究却落后于实践发展，导致了一定程度上的PPP政策指向模糊和认识不统一等困境。本文认为，造成这一现象的核心症结在于：当前PPP项目管理和公共管理两大研究视角存在严重割裂。一方面，两者的分析对象和前提假设不同，前者着眼于项目的最佳实践和科学管理，后者致力于揭示政府行为逻辑并实现公共价值。 为更好地厘清PPP理论研究的整体脉络与研究现状，同时增进学界对中国PPP实践的理解，本文以中国知网（CNKI）收录的中文文献为基准，检索和梳理PPP相关文献，对中国PPP理论研究展开系统性综述，剖析两大视角割裂现状及成因，并提出整合路径的研究展望，希冀为未来的理论研究提供参考。 二、 基于两大视角的PPP研究现状 我国自20世纪80年代开始应用PPP，大致经历了4个发展阶段。自2014年以来的改革正式推动PPP成为我国公共产品和服务供给的重要机制，也促使中国PPP研究从过往的微观项目管理视角向着公共管理等更加多元的研究视角发展。 界定PPP概念通常采用情境类型法，这源于PPP实践属性强且各国情境千差万别。这也是项目管理视角的PPP研究先于其他领域的主要原因。中国关于PPP的官方定义来自国办发[2015]42号文，有其独有的特征：一是该定义明确政府为PPP项目责任主体，并限定其行为合规路径，相比西方的“公共部门”内涵更为狭窄；二是该定义采用“社会资本”来界定合作伙伴，相比西方的“私营部门”内涵更为宽泛，它不仅包含私营组织，还可以是国有属性的组织，如国有企业、国有银行、国有基金等。还需要说明的是，该定义实际上对伙伴设置了准入条件，要求伙伴至少“具备投资、运营管理能力”。除了营利性企业，国际上也有非营利性的社会组织做PPP伙伴，而我国目前的PPP实践中还鲜见其他组织，造成这一现象的根源来自我国政府部门的条块分割，社会组织由国家民政部等部门主管，而2014年以来的PPP主要与国家财政部和发展发改委的职能相关。 （一）PPP项目管理研究现状 PPP项目管理研究缘起于工程建设管理，发端于公共设施的工程建设投融资。学者们历来热衷于做PPP项目管理的文献综述或荟萃分析。本文通过中国知网（CNKI）以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’并含SU=‘项目’并含‘项目管理’”作为检索式，且勾选“工程科技Ⅰ辑”“工程科技Ⅱ辑”和“经济与管理科学”数据库，检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的2276篇文献，主要包含四类主题。 1.关键成功因素（Critical Success Factors，CSFs）研究PPP项目成功实践的影响因素。这是PPP项目管理领域最早也最丰富的研究，自1996年Tiong提出CSFs研究框架以来，学者们基于中国PPP实践挖掘了大量CSFs要素，后来又对要素分阶段、分专业、分行业的类型化研究。学者们在研究CSFs时，普遍做出一个“成功”或“失败”的二元判断，然而，迄今并无PPP项目“成功”与否的统一标准，自然也谈不上CSFs清单的“标准答案”。而且，已有研究普遍是静态时点的研究结论，这源于PPP项目的跨度实在太长（通常长达30年），鲜少有学者能跟踪一个项目的全生命周期。此外，受限于PPP项目案例资料的可获得性，学者们通常只能得到“成功”案例，却无法得到“失败”素材，这也暗示着当前CSFs研究结论的有偏（biasedresults）。总之，CSFs研究所挖掘的要素虽然非常多，但迄今仍无法厘清各类要素之间的相协同、相抵触或相匹配的关系，仍停留在实践层面的经验性归纳。这一主题构成后续研究主题的经验性基础。 2.风险分担（Risk Allocations）研究侧重预防项目失败的风险要素识别、评估与分配。不确定性意味着风险，CSFs的实现通常充满不确定性，因此CSFs和风险要素研究实则一体两面。Wang等是中国这一主题的开创人且提出了“外星人眼”风险管理模型，柯永建则紧随其后并提出了风险分担机制。我国其他学者基于这一框架拓展实证情境学者们延循这一框架拓展实证情境。不过，当前项目管理领域的风险研究主要基于问卷调研等主观资料为素材，这导致研究结论依赖于“参与主体”，而且项目风险因素也高度依赖于“所处情境”。这一主题有待结合这两方面，以提炼更具一般性的因果机制。 3.绩效评价（Performance Measurement）研究项目产出结果的衡量与评价。这是一项偏技术的研究主题，主要包含产出标准、评价标准及评价方法等，其中较为重要的方法是VfM（Value forMoney，物有所值）评价。Yuan等人建构了中国PPP关键绩效指标与框架，曹启龙等人针对PPP寻租行为提出绩效监督模型。我国于2015年正式将VfM评价纳入PPP实施流程，不过VfM评价的理论与实践工作仍存在模糊之处并因此造成争议，未来有望基于大数据手段进一步完善。 4.控制权配置（Allocation of Control Rights）研究政府和市场协作之间的最优配置。这是近年的新主题，以伍迪和王守清等人的文献为代表。这一视角早期的研究以实物期权的配置为主，大量借鉴金融工程等理论形成了价格机制、补偿机制等技术性结论。自2015年伍迪应用于PPP后，展现出与社会学等其他学科相结合的趋势。然而，他虽然初步借鉴了周雪光的“控制权”理论，做了视角融合的有益尝试，但解释仍旧有限。不过，学科融合的初步尝试为今后的视角整合打下了基础。 （二）PPP公共管理研究现状 PPP公共管理的研究侧重于组织管理与政策过程，致力于提升PPP的治理效能。Hodge和Greve的PPP文献综述是这一领域的经典作品。Wang等人基于Web of Science系统检索得到186篇PPP公共管理文献，提炼了与PPP公共管理研究相关的三大知识背景，即经济学、公共管理和政策、组织理论。本文通过中国知网（CNKI）以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’”作为检索式，且勾选“社会科学Ⅰ辑”和“社会科学Ⅱ辑”数据库，检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的455篇文献，主要包含六类主题。 1.采纳动机（Adoptionmotivation）探讨地区发展水平对PPP采纳结果的影响。通常，发达程度越高，提高效率的采纳动机越大，而拓宽资金渠道的动机则变小。何平均等人从利益相关者视角揭示了农业基础设施PPP的主体动机，将采纳动机研究引入到了特定领域。任小强基于水利工程PPP采纳动机的分析，指出融资和提效两大动机的互动作用。谈婕等人则从落地速度的快慢来解释采纳动机的作用，拓展了动态过程机制。Tan和Zhao则提出采纳率概念，来解释地方政府的PPP采纳行为。从上述研究中可以看出，新近研究已呈现项目层面的采纳动机理论解释，显示出初步的从项目到公共管理转向趋势。 2.执行绩效（ImplementationPerformance）有别于项目绩效研究。这一视角下的执行绩效侧重于过程，而项目绩效侧重于产出。张万宽等人最早建构了国家层面的关键影响因素框架。陈婉玲强调PPP的过程绩效监管工作应关注政府责任，建议采用立法、契约制度化及独立监管等手段来实现。近年学者们针对PPP公共价值问题做了大量反思和倡导，包括公共价值失灵、价值冲突与协调、可持续发展导向下的PPP新内涵等。 3.财政责任（Fiscal responsibility）研究致力于考察PPP对公共财政风险的影响。这一主题也是国内学者近年密切关注的主题之一。Tan和Zhao在公共管理顶刊Public Administration Review（PAR）上讲述了中国PPP复兴仍是财政短缺和政府债务高企的公共财政故事，引发了国际学术界对中国PPP财政承受的高度关注兴趣。关于PPP带来的财政风险，学者们观点不一。温来成等认为我国近年大规模的PPP实践容易产生财政风险，缪小林等着重探讨了PPP如何才能起到化解政府债务风险的作用机制，指出政府和市场的合理分配是关键。张牧扬等实测了我国地方政府实施PPP的财政支出压力，指出多数城市在管理得当的前提下仍有财政空间。此外，税收研究和审计研究日渐成为PPP财政研究的重要议题管理的重要议题。针对我国当前PPP项目以政府付费/补贴模式为主的现状，这一主题有望得到持续探讨和发展。 4.制度/政策研究（Institutional/policyresearch）研究正快速积累成果。理由在于近年PPP大规模实施暴露出的问题均涉及制度根源或政策导向。理想的PPP发展环境应包含公平竞争、规范程序、完善的问责制度和广泛的公众参与等，而发展中国家通常面临制度建设滞后、市场意识薄弱等困境，加大了PPP失败风险。随着2014年后中国PPP政策的密集发布和积极执行，PPP政策研究成果随之丰富起来，包括规制体系、政策扩散、政策学习、政府执行角色，相配套的PPP制度建设研究也日渐丰富。Wang等人先后在国际主流学术期刊中基于中国PPP素材做实证研究，揭示了中国情境的制度特征，如合同制定过程、腐败程度等。 5.比较研究（Comparativestudy）主要从研究方法上的一项分类，侧重于国际比较。谈婕和赵志荣以类型学研究划分了PPP的传统模式、英国模式和美国模式，指出中国属于上述模式的复合。王天义等人探讨了PPP的国际经验及启示。 6.规范研究（Normative research）侧重学理层面的PPP理想探讨。我国学者提出了较多PPP发展的“大问题”，回应了我国市场化改革伊始阶段时，学者们提出的问题。 三、PPP研究视角割裂阐释 本文基于两大视角的研究现状梳理，发现当前中国PPP理论研究的特征：项目管理成果多、主题趋向收敛，公共管理成果少、主题快速拓展且日渐丰富。具体而言，PPP项目管理领域中，我国学者近年试图超越“项目失败”现象与单一实践路径的研究局限，探讨复杂情境下多对象、多层次的PPP项目管理问题，或尝试发现项目实践的多重影响因素，也取得了可喜进展。然而，这一研究视角的局限性仍非常明显，主要原因在于研究者的工程建设管理学科背景限制。研究者们对于我国行政体制改革及发展历史了解的有限，导致了PPP项目管理解释框架停留在项目个性层面，却没有提升到结构共性层次，例如，周志忍很早就指出，我国向西方学习市场化改革的经验有一定偏向，更多地参照了Savas等积极学派的观点，却较多忽略冷静学派的分析。 PPP在我国的应用与公共财政体制改革密不可分。自1994年分税制改革之后，财政收入的分配权力更加集中于中央，自上而下的巨大规模财政转移支付现象逐渐凸显，PPP模式得益于这一制度改革下的“专项转移支付”政策，PPP项目成为“专项化”“项目化”的核心手段之一。此外，由于我国PPP实践起源于引进国际投资者的跨国投资项目，因此PPP项目管理研究肇始于提高效率的实践动机，加之这一视角更能从实践成效中获得及时反馈，因此，PPP项目管理研究首先成为我国PPP理论的主要流派，致力于提高效率的“最佳实践”研究，为我国PPP发展做出了重要贡献。然而，时至今日，当PPP日渐成为我国公共产品和服务供给的一项主要机制时，PPP理论研究的价值判断有必要转向，应从项目管理研究过渡到公共管理研究为主。 PPP公共管理领域的国际前沿历来活跃，见诸大量管理学顶级期刊及公共管理顶级期刊。然而，国内PPP公共管理研究仍以理论探讨为主，多数研究成果并不能直接转化为指导实践的政策建议。究其原因，在于PPP项目的复杂实践属性没有被充分揭示，源自研究者对于项目经验的了解有限，以至于无法结合理论成果提出指导实践的操作路径。换言之，PPP与购买服务、合同外包等其他市场化机制的异质性仍未被充分揭示，这也导致PPP过程中的行为逻辑“黑箱”仍无法打开。事实上，诸如交易结构、伙伴类型、实施程序等PPP项目操作的差异巨大，虽然与当前制度不完善导致操作无法标准化有关系，但PPP本身的复杂和模糊属性仍然是学界无法绕开的研究进路障碍，也造成了当前各个部门对PPP认识不统一、理解不一致等现状。还比如，我国当前大量PPP项目依赖于政府付费或补贴，而国际上仍有大量的PPP项目以使用者付费作为主要收益来源，若将这两类PPP项目按同质性处理，则研究结果必然会有重大偏差。总言之，PPP理论研究趋势必然朝着公共管理领域体系化，而实现这一研究目标的核心路径是揭开项目异质性。 四、两大视角整合的PPP研究转向 学者们倡导用复合逻辑解释多元主体供给公共服务的创新机制。PPP理论研究也可以参照这一逻辑，基于当前两大研究视角的体系，进行项目管理与公共管理的视角整合与相互渗透。以往项目管理视角主要将PPP看作市场行为，而公共管理视角仍坚守科层逻辑，那么未来整合视角的PPP研究转向，应将科层组织和市场组织视作同等重要来解释PPP行为。PPP已有研究与转向的关系如表1所示。下文将从研究对象和研究路径两个方面阐释具体操作。 表1       PPP已有研究与转向关系     市场组织成分     轻   重 科层组织成分 轻 实践经验视角 → 项目管理学科视角   ↓   ↓ 重 公共管理学科视角 → 整合视角 （一）研究对象 1.多中心治理。以往项目管理研究成果实质上均属于多中心治理的手段性（Means）研究。以往研究多侧重技术治理，未来研究应更多强调PPP的公共价值创造这一目的性（Ends）研究。而且，我国以往大量研究关注企业组织的PPP，鲜有涉及社会组织的PPP，这不得不说是一种理论与实践的双重遗憾，未来研究应更多关注非营利性组织的PPP。由此，PPP作为一项多中心治理手段，也将自然地从传统基础设施领域向社区服务、基层农村等领域延伸和应用。 2.政府行为。以往项目管理研究揭示了大量与政府行为相关的要素，但要素之间的关联性及互动作用却研究不足。未来研究应结合我国业已形成的政府行为及创新理论体系，从结构/制度路径的央地关系和行动/过程路径的府际关系来拓展PPP的理论研究。此外，正式合同制度下的PPP项目中，实则存在大量非正式制度路径的协调行为，如信任（Trust）、关系协调（Relationship coordination）、冲突管理（Conflict management）等，从中揭示更多通往PPP项目可持续发展并成功实践的中介机制。 3.公共政策。基于近年发布的上千项PPP相关政策，未来研究有望从公共政策视角解释PPP行为逻辑。例如，PPP操作流程等政策前后接力、相互冲突、高度模糊等现象，暗示着政策过程的利益诉求、网络联盟及共识形成逻辑。以PPP政策作为切口，构成揭开基层政府执行逻辑的新线索，从中寻找PPP等“好政策”执行的动态机制，从而更好地指导PPP政策及制度建设。 （二）研究路径 1.延展路径——“走出去”。立足公共管理理论，未来研究可在PPP项目层面纳入“情境”“权力”和“资源”等社会科学经典概念，产生更具实践解释力和指导性的理论框架。具体而言，参照“结构-行为”分析范式，将过往PPP项目管理层面揭示的众多异质性要素，提炼成一个共通的宏观环境要素，从而提高PPP研究的理论效度。 2.吸纳路径——“引进来”。在公共管理与政策这一分析单位层面，未来研究可将项目层面已有的CSFs框架、风险分配机制、绩效评价体系和控制权配置等要素吸纳进来，提高对地方政府PPP行为逻辑的解释力，由此提高PPP配套制度和政策设计的适用性。地方政府在国家治理和制度形塑中扮演“第一行动集团”的角色，是理解我国行政改革历程及社会转型的重要“切口”，因此，朝着这一研究路径探索，将形成更为一般性的组织管理理论，如协作、网络、数字治理等，从而提高PPP理论与其他治理手段的可比性。 五、总结与展望 本文基于文献综述，指出我国PPP理论研究的症结，并提出了视角整合的PPP研究转向，从研究对象和研究路径两个方面指明未来PPP研究方向。未来有关PPP的研究将存在四个层次，第一个层次是实践经验素材，这是PPP理论研究的丰富源泉；第二个层次是项目管理理论，这既是理论研究的出发点也是理论解释的归路；第三个层次则是公共管理理论，站在制度格局和政府创新视角定位PPP的工具价值；第四个层次则是本文提出的复杂组织协作理论，基于视角整合形成更一般性的管理理论，与其他协作性机制形成比较和参照。未来PPP研究的发力点在于搭建两大视角的沟通桥梁（Bridge）。具体而言，聚焦多中心治理、政府行为和公共政策三大研究对象，采取“引进来”和“走出去”的研究路径，形成更为整全性的PPP理论框架和体系。 视角整合下的PPP研究将有助于理论体系化和政策清晰化。尤其是伴随国家治理现代化的建设进程，公共产品和服务供给领域将越来越依靠PPP这一协作方式来实现治理现代化。这为PPP研究转向提供了现实需求：我国希冀用好PPP这一工具，前提是要理解PPP实践活动中的各方行动逻辑，尤其是理解地方政府的行为逻辑，因而须有赖于PPP下一步研究能否对行动逻辑做出有效的解释。未来，通过整合视角和提高视角之间的交流，PPP的理论与实践试图回答好这两个问题：公共服务市场化供给机制中的政府该如何定位？多元主体应该发挥什么作用？通过回答好这两个问题，不仅能形成PPP各方更成体系的行动逻辑，也能进一步清晰行为标准，进而推动政策指向的清晰化。而且，这也是完善国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。       来源：王守清PPP团队微信公众号

  近日，中国国际工程咨询有限公司总经济师李开孟发表以“我国基础设施公募REITs治理目标和路径优化”为主题的专题报告，从我国基础设施REITs试点的目标设定、治理冲突和优化路径等三个层面对我国基础设施REITs的治理目标及实现路径发表意见。根据专题报告的相关内容，进行补充修改完善，形成本文。 我国的公募REITs在资本端采用“证券投资基金+资产证券化ABS”的制度安排，在资产端瞄准基础设施资产，以投资信托方式多层级穿透持有基础设施项目全部底层资产的制度安排，正在探索走出一条具有鲜明中国特色的REITs发展道路，这应该是世界范围最具特色、最为复杂的独特发展道路。随着首批9单基础设施公募REITs产品于2021年6月21日在沪深交易所正式挂牌上市，我国基础设施公募REITs试点工作进入新阶段，对其治理结构、政策诉求、证券投资基金与基础设施项目资产的统筹协调，以及多维政策目标的实现路径等影响未来中国REITs可持续高质量发展的深层次问题，需要进行系统深入的专业性研究，提出可行的解决方案。 一、REITs产品的基本特征和政策诉求 （一）如何理解REITs REITs是一种不动产证券化金融产品，字面含义是不动产投资信托，其基本内涵是通过发行基金产品，集合公众投资者资金，由专门机构投资和运营不动产项目资产，并将不动产项目所产生的收益高比例分派给基金持有人，以期获取长期稳定的投资收益。 “REITs”一词创设于1954年的美国《国内税收法》。《1960年不动产投资信托税法》将REITs界定为享有特别税收待遇的穿透实体（pass-through entity），REITs作为投资信托载体，可享受特殊税收优惠，即股权分红参照利息支付的抵税方式，可用于抵扣所得税应纳税所得额。在税收优惠的政策驱动下，REITs成为独立于股票、债券的一种新型金融工具产品并在特定领域得以发展。 REITs在全球资本市场应属于比较成熟的金融产品，已有60多年的发展历史。截至2021年6月，全球共有43个国家或地区建立了REITs制度，其中38个国家或地区实际发行了REITs产品。全球REITs市场共有900余只REITs产品，总市值约2.4万亿美元，在全球资本市场中属于专业性小规模市场类别。其中美国有246只，市值1.5万亿美元，占全球市值的62.5%；亚洲的日本、新加坡、印度和香港共发行120余只REITs，总市值超过3000亿美元，全球占比为12.5%。   图1 全球主要国家和地区发行REITs数量分布 世界各国的REITs市场产生背景、法律制度、发展阶段、产品特征等存在差别，但都表现出一些共性特征：（1）是基于资产负债表中资产端的融资，可实现资产出表，能够发挥盘活存量资产的作用；（2）资产类型主要为不动产或其相关资产；（3）主要以投资信托为载体。公司制形式不是主流；（4）主要以不动产经营收入作为信托投资的收益来源；（5）高比例分红要求；（6）税收中性要求，即权益性分红可享受类似银行贷款利息的税前抵扣优惠；（7）主要由第三方专业机构负责资产经营，实现大规模不动产的轻资产专业化独立运营；（8）收益和风险介于股票和债券之间，吸引风险/收益偏好居中的投资者，包括机构投资者和社会公众；（9）资产收益强调稳定且保持低增长，强调长期持有的价值型投资理念，适宜于稳定运营的经营性不动产资产；（10）属于资产证券化（ABS）产品范畴，具有夹层融资的性质，可以是偏权益型或偏债务型，没有固定单一模式，但以权益类产品为主。若选择债务型产品，要求提供固定收益保障。美国246支REITs产品中，有163只属于权益类REITs，市值合计为1.27万亿美元，占比为84.7%，且主要集中在商业用房、住宅、办公用房、酒店等商业性房地产领域；（11）属于市场化投资工具。无论是基础设施资产还是其他类型资产，均强调其经营性和为基金持有人带来较高且稳定的投资回报。美国权益类REITs的年化总收益率达到10.9%，超过了标普500等资产的收益。 表1 REITs产品主要市场特征对比   （二）如何理解公募REITs 公募REITs即公开发行REITs产品，是不动产投资信托持有资产的首次公开发行（IPO）和后期的持续扩募，产品通过公开竞价进行发行，机构投资者和普通公众都可以通过公开证券市场购买和出售REITs产品，通过持有REITs产品分享资产收益。 REITs作为不动产投资信托产品，可以是公开交易REITs (publicly traded REITs，exchanged-traded REITs)和私募REITs (private REITs)，即非公开交易REITs(non-traded REITs)两种基本类型。公募和私募的主要区别体现在信息披露和持有人分散要求等方面。 公募REITs的主要特点包括： （1）在信息披露方面，因发行对象面对社会公众，强调应按照证券产品公开发行（IPO）的要求进行详细的信息披露。 （2）在可转让性方面，对纳入REITs信托投资计划的各类资产，如土地、国有资产、专利及专有技术等有形和无形资产的可转让性，以及REITs产品的可交易性，在法律法规及程序性规定等方面有严格要求，确保能够转让交易。 （3）在可投资性方面，要体现REITs产品高比例分红的特征，确保信托投资产品所持有的资产能够持续稳健经营，能够满足社会公众对预期投资回报的要求。 （4）在信托投资计划持有人方面，应满足必要的分散性要求，规定只有符合相关分散标准的REITs产品才能享有税收中性的优惠待遇。美国法律规定100人的REITs最低持有人标准，其中前五大持有份额比例不得超过50%，且在12个月的一个税务年度内，至少335天须处于保持不少于100名REITs持有人的状态；日本《东京证券交易所上市标准》规定J-REITs流通份额不得少于4000份，前十大份额持有人持有份额不得超过75%，份额持有者数量不得低于1000人。如果单一持有人（含关联方）持有份额达到50%以上，则被认定为家族公司（a family corporation）从而丧失REITs税收优惠待遇；新加坡规定至少25%的已发行信托份额由至少500名公众持有；我国《证券投资基金法》规定，公募应为向不特定对象募集资金、向特定对象募集资金累计超过200人及法律、行政法规规定的其他情形；私募则为向合格投资者募集资金，合格投资者累计不得超过200人。 （5）REITs持有资产方面，也应满足分散性要求。美国规定在税务年度的每季度之末，REITs所持有各类非政府证券（包括应税子公司证券）不得超过REITs全部资产价值的25%；REITs持有其应税子公司证券的价值不得超过REITs全部资产价值的20%；REITs持有单个发行人的证券价值不得超过REITs全部资产价值的5%；REITs持有的任何单个发行人的享有表决权证券的价值不得超过REITs全部资产价值的10%；REITs持有的任何单个发行人的证券不得超过其所发行证券总价值的10%。 （6）在公开上市方面，全球主流的REITs市场均要求公开发行并在证券交易所挂牌上市交易，以最大限度地保证产品流动性，从而实现价值发现等功能，有效盘活存量资产，促进投资良性循环。美国上市型REITs占比在90%以上。 （三）如何理解基础设施公募REITs REITs投资的资产类型，开始阶段主要为各类房地产物业，包括写字楼、商业地产、工业地产、仓储物流、酒店公寓等，然后逐步拓展到医疗养老、体育休闲设施、剧院、交通、电力、无线通讯塔网、农林设施、监狱、军事基地、教科文卫等领域，使得基础设施成为REITs持有的重要底层资产类别，但总体而言基础设施REITs所占比例较低。 美国是基础设施REITs发展最成熟的市场，其基础设施类资产主要包括光纤电缆、港口及收费公路、无线通讯设施、输变电系统、天然气储存及输送管线、仓储物流、数据中心等。美国163只公开上市的权益型REITs的行业数量分布见下图。 数据来源：美国国家不动产投资信托基金协会（NAREIT） 图2 美国权益型REITs行业数量分布情况   上述特殊类资产主要包括电影院、赌场、农场及户外广告牌，基础设施REIT仅包括能源通信设施。美国163只公开上市的权益型REITs的行业市值分布见下图。   数据来源：美国国家不动产投资信托基金协会（NAREIT） 图3 美国权益型REITs市值行业分布情况 按照美国金融时报富时指数(FTSE)的分类，美国基础设施REITs仅包括能源通信设施等经营性基础设施类型，共有5只，占比仅为3.07%。若将仓储物流、数据中心、林业和医疗等广义基础设施包括进去，基础设施REITs数量和市值占比分别为22.09%和38.42%，表明基础设施在美国REITs市场中扮演着重要角色。 印度证券交易委员会（SEBI）于2014年9月先后发布《不动产投资信托守则REITs》和《基础设施投资信托守则InvITs》，即针对一般性不动产和基础设施分别专门进行投资信托立法，成为针对基础设施投资信托制定专门规则的国家。共有两只公募和一只私募InvITs产品上市，投资领域集中于电力、道路等主要基础设施行业。 我国的REITs试点从基础设施领域切入，将“基础设施”和“不动产投资信托”进行结合，强调发行“基础设施REITs”，在全球REITs市场独树一帜。中国的公募REITs试点产品，由符合条件的、具有公募基金管理资格的证券公司或基金管理公司设立封闭式公募证券投资基金，公开发售基金份额募集资金，并通过购买以“资产支持专项计划”信托为载体的资产证券化（ABS）标准化证券产品全部权益的方式，完成对标的基础设施资产的持有，形成“公募基金+ABS”的交易结构，由专业性外部管理机构运营管理基础设施底层资产，并将由此产生的收益高比例分配给REITs基金持有人。 基础设施不动产采用REITs工具实现上市交易，主要功能体现为：（1）为社会公众及专业机构投资基础设施资产提供金融工具；（2）通过资本市场促进基础设施重资产的专业化轻资产运营；（3）通过盘活存量资产，实现基础设施资产价值。同时，基础设施REITs产品的发行和上市交易，应满足REITs关于投资价值、可交易性、分散程度、信息披露等一系列要求，尤其是对基础设施资产的经营性、市场盈利能力和分散持有等提出了特殊要求，使得很多基础设施资产客观上难以满足发行REITs的条件。 为了突破REITs产品发行和交易的苛刻要求门槛，美国创设了与REITs并行的主导型有限合伙基金产品（Master Limited Partnership，简称MLP），主要是为了满足对基金底层资产进行管控，允许存在一个有主导地位的基金持有人，主要采用合伙制架构，通过合伙协议自主约定各方责权利，灵活性大，由熟悉基础设施资产特性的原始权益人或其他专业机构发挥主导作用。REITs要求最大基金份额持有比例不得超过10%，难以实现对底层资产运营的控制，而MLP则不受此比例限制，能够满足原始权益人或其关联机构对底层资产控制的需要，因此特别适用于对专业运营有较高要求的大型基础设施项目。 美国共有MLP产品150多只，市值约3,610亿美元。REITs和MLP两个市场均开发出专门的指数以及相关的ETF基金产品，两个市场合计基础设施类产品市值约5,000亿美元，MLP产品的基础设施产品市值大于REITs。美国研究推出MLP产品的经验表明，金融业只有扎根于服务实体经济才能维持其自身的可持续发展，金融产品要适应实体经济发展的需要，而不是反过来让实体经济迁就于僵化的证券市场相关规则需要，不能让金融业脱离实体经济自我循环，独立发展。 （四）如何理解中国基础设施REITs试点 我国将REITs试点聚焦于基础设施领域，是充分考虑我国资本市场政策性导向的发展现状，基础设施投融资体制改革的现实需要等多种因素综合权衡的结果，是在我国当前现实情况下能够顺利推动REITs产品落地的必然选择，体现了突出的政策性、战略性、现实性等特征。 《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）对我国发展REITs的政策诉求归纳如下：（1）支持国家重大战略实施，聚焦重点区域、重点行业、优质项目，加强融资用途管理；（2）推动权益性融资，提升直接融资比重，拓宽项目资本金筹集渠道，防范金融风险、降低实体经济杠杆；（3）深化金融供给侧结构性改革，填补当前金融产品空白，强化资本市场服务实体经济能力；（4）完善储蓄转化投资机制，创新投融资机制，有效盘活存量资产，形成投资良性循环，拓宽社会资本投资渠道，推动基础设施投融资市场化、规范化健康发展；（5）促进专业化运营管理，提高投资建设和运营效率，稳投资、补短板，促进基础设施高质量发展。 国家发展改革委《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）再次明确我国基础设施REITs试点的目标导向为：（1）有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环；（2）推动形成市场主导的投资内生增长机制，提升资本市场服务实体经济的质效，构建投资领域新发展格局；（3）处理好基础设施项目公益性和商业性关系，切实保障公共利益，防范化解潜在风险；（4）开展投融资创新，打通投资合理退出渠道，形成投融资闭环，推动企业长期健康发展；（5）深化投融资体制改革，多措并举吸引社会资本参与盘活存量资产，促进“两新一重”和补短板项目建设。 相关政策文件对于如何完善基于市场规则的REITs投资制度建设，如何提升社会公众对于REITs产品未来持续投资的合理预期管理，如何打破市场垄断格局促进基础设施投资主体多元化发展，如何规避REITs金融产品投资风险等市场化政策诉求关注不够，体现出当前阶段中国特色REITs强调国家战略的政策导向等基本特征。   二、我国基础设施REITs治理结构及可能潜在冲突 我国于2021年6月21日在沪深证券交易所首批上市的9只REITs产品，有5只产权类项目，包括3只产业园和2只仓储物流，以及4只特许经营类项目，包括2只收费公路、1只污水处理和1只垃圾处理及生物质发电项目。 我国已建成超过100万亿级规模的资本市场，基础设施REITs是我国资本市场细分领域的一个小规模专业化市场，即便将来我国能够建成万亿元级规模的REITs市场，其占全部资本市场的市值比例仍低于1%。考虑到基础设施高质量发展在我国新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局、促进经济社会高质量发展总体国家战略中的特殊重要地位，以及实体经济金融深化发展的长期必然趋势，REITs对于我国盘活存量基础设施资产及促进补短板高质量投资循环的影响和示范效应必须予以高度关注。虽然目前9只REITs的发行规模仅有314亿元，但已为研究我国基础设施REITs的治理结构、潜在问题和路径优化等提供了重要参考案例。 （一）中国基础设施REITs交易结构安排 我国首批9只基础设施REITs的交易结构各有特色，但基本结构可由下图表示。   图4 中国基础设施REITs交易结构 按照我国证券监管相关部门发布的有关规则规定，上述交易结构体现出以下基本特征： （1）基础设施REITs是按照证券投资基金法的规定而设立的封闭式公募基金，由战略投资者和一般市场投资者分别持有；战略投资者持有比例不得低于20%，市场投资者持有比例不得高于80%； （2）战略投资者通过战略配售获得基金份额，参与主体是基础设施资产的原始权益人及其关联方，以及其他专业机构投资者； （3）市场投资者包括基金专业机构投资者和社会公众投资者两类，机构投资者持有比例不得低于市场投资者持有总额的70%，普通公众持有比例不得高于30%； （4）由于证券投资基金只能投资于标准化的证券产品，因此采用资产支持计划ABS的方式实现基础设施资产的标准化转化，整个交易采用封闭式公募基金+ABS的结构，封闭式公募基金（REITs）通过ABS穿透持有项目公司及其底层基础设施资产； （5）基础设施REITs募集的资金，应有80%以上用于持有基础设施专项支持计划（ABS），且由REITs信托投资基金持有ABS的全部份额。公募基金的总资产不能超过其净值的140%，即REITs的负债率不得高于28.6%； （6）资产支持计划（ABS）可以通过股权和债权投资的方式持有项目公司资产，但用于收购基础设施项目公司资产的负债出资不能超过ABS净值的20%，即ABS的资产负债率不能超过16.7%。项目公司必须持有全部基础设施存量底层资产； （7）原始权益人出让基础设施资产回收的资金，扣除战略配售及贷款偿还等支出后，净回收资金的90%以上应以资本金出资方式，用于新增基础设施项目投资； （8）原始权益人、REITs基金管理人、资产支持计划ABS管理人、资产运营管理机构、REITs和ABS托管人、REITs基金持有人等利益相关方以及财务、法律、税务、资产估值专业机构等参与主体履行各自职责，共同参与REITs产品治理； （9）REITs和ABS应由同一家机构托管，并由同一控制方下的具有公募牌照的基金公司和证券公司管理，管理人和托管机构提供管理和托管服务，并获取相应的服务费用； （10）由基金管理人委托原始权益人或其关联方作为基础设施资产运营管理机构，提供运营管理服务并获取运营管理费； （11）纳入资产支持专项计划的基础设施资产收益的90%以上用于向封闭式公募基金持有人分红。 （二）中国首批9只基础设施REITs主要财务指标 中国首批9只基础设施REITs产品的主要财务指标汇总如下。 表2 中国首批9只基础设施REITs产品的主要财务指标   上述数据表明，我国首批公开发行基础设施REITs产品的财务指标体现如下特征： （1）首批9只REITs可募集资金314亿元，可采用资本金方式用于新的基础设施项目投资，对盘活存量资产促进增量投资能够发挥重要作用，针对基础设施高质量发展的相关政策诉求能够得以实现； （2）9只REITs的战略配售比例均在50%以上。广河、沪杭甬、首创等三只REITs的原始权益人持有比例大于50%，远高于20%的最低限值要求，表明公开募集的基础设施REITs产品主要由战略配售投资者进行绝对控制，部分原始权益人对基础设施底层资产存在继续绝对控制的诉求； （3）9只REITs的资产均溢价发行，资产增值率最高达475%，表明可以通过发行REITS实现资产变现，为增量项目投资发挥融资功能。REITs市场展现出实现基础设施资产价值发现的有效功能，对于未来推动基础设施价值管理具有重要示范意义； （4）9只REITS的公众持有比例均很低，最低仅为4%，平均约为9%，表明社会公众对基础设施REITs的参与度仍然很低，寄希望于主要依靠社会公众参与基础设施信托投资不现实，未来中国REITs投资的主要参与者应为专业性机构投资者； （5）9只REITs2021年的预计派红率均高于4%，最高达12.4%，表明首批基础设施REITs产品具有较好的投资价值，底层基础设施资产的质量普遍较高，且二级市场表现较好。为确保中国基础设施REITs持续健康发展，必须严把基础设施资产准入质量关。 （三）中国基础设施REITs治理的可能潜在冲突 基础设施REITs治理结构，是对基础设施REITs产品进行管理和控制的制度安排，目的在于明确REITs交易各方的权利和责任，以及各种权力的行使所必须遵循的程序和规则。REITs治理应能有效激励和发挥参与各方的专业优势，维护基金持有人的合法权益，落实REITs管理人的主动管理责任，促进REITS试点政策目标实现。优化我国基础设施REITs治理结构，必须首先研究阻碍治理目标实现的各类潜在冲突因素，以便为化解各类冲突提出可行性的应对措施。 1.基础设施的政策性和金融产品的逐利性冲突 不动产投资信托（REITs）与基础设施进行结合，在我国创设出“基础设施REITs”的概念，是中国特色资本市场服务于实体经济制度建设的一项重要创新成果，但这种创新并不能改变REITs作为一种金融产品的逐利性商业属性本质特征。REITs产品的续存和发展的基础，就是能够为基金持有人带来稳定可持续的投资回报，这与基础设施强调公益性和政策导向的目标诉求难免存在冲突。 纯公益性基础设施不适宜于发行REITs。对于经营性基础设施而言，因其具有商业盈利性特征，这为不动产投资信托基金（REITs）与基础设施进行结合，从而形成“基础设施REITs”产品提供了内在条件，但能够满足REITs投资回报要求的经营性基础设施资产范围受到限制。基础设施建设和运营的目的在于提供让社会满意的公共产品服务。与REITs作为资本市场投资工具的逐利性特征不同，基础设施的最基本特征是公益性，经营性基础设施同样需要强调其公益性属性，过度的商业性市场化运作不利于基础设施公益性政策目标的实现。 为了弥补基础设施自身盈利能力的不足，往往通过财政资金补贴以满足投资回报的要求，但会引发各种潜在风险。我国的基础设施REITs试点特别强调要为国家战略服务，强调REITs产品的宏观影响价值，对于试点政策尽快落地并赢得各方认可支持发挥了重要作用，体现了制度设计者的务实态度。资本的本性是逐利。当资本将逐利的对象瞄准社会公众，且以实现国家战略的名义将社会公众的资金筹集起来用于基础设施建设，且向社会公众提出不低于4%的现金分派率承诺成为刚性，并以公开募集的方式进行运作时，对基础设施项目实际盈利能力的要求就会变得刚性起来。在REITs基金持有期内如何兑现承诺，如何与微观层面维护投资者的商业利益取得平衡，需要在实践中进行规则创新和务实推进。 2.证券投资公募基金治理和基础设施资产管理内在逻辑冲突 我国当前还没有针对不动产投资信托的专门性证券投资监管法规，更没有针对基础设施不动产投资资产证券化和信托投资基金的专门法规。我国的基础设施REITs采用封闭性证券投资公募基金结合专项资产计划（ABS）的交易结构，按照证券投资基金法的逻辑设计其治理结构，遵循证券投资的规则进行一级市场和二级市场运作。 证券投资基金法所规范的投资对象是股票、债券等证券产品，其运作逻辑强调商业性、流动性、标准化、分散性、透明性等特征。基础设施资产的运营管理，则强调公益性、专用性、特殊性、稳定性、专业性等特征。二者之间的治理逻辑存在很大差别，实际执行层面必然存在难以协调的各种冲突，体现了中国REITs发展道路的曲折性、复杂性。无论实体经济管理部门如何强调基础设施的专业性、重要性、特殊性和复杂性，但对于证券监管部门而言，“基础设施REITs”无论多么特殊，但就其法律属性而言应归属于证券投资产品的范畴，因此必须按照证券投资的一般规则进行监管和运作。 对于证券投资基金而言，其基本遵循是标准化、透明性、专业化、流动性，希望设计标准化的金融产品，进行标准化的制度安排，但基础设施资产具有鲜明的专业性、行业特殊性等特征。标准化制度化运作诉求与基础设施资产的非标准性之间存在冲突。尤其是我国基础设施市场化投融资体制建设不完善，社会资产参与基础设施投融资及专业运营存在明显短板，由各级各类大型重点国有企业主导的基础设施全生命周期运营质量仍待提高的现实背景下，按照一般化“证券投资基金”的规则对“基础设施REITs”的发展进行规范管理，各种制度性冲突将在所难免。 若过分强调金融市场发展的独特性，要求基础设施实体经济过分迁就和适应于证券投资基金规范管理的要求，不利于以服务实体经济为政策导向的金融业供给侧结构性改革的实质性推进。应通过深化金融证券监管自身的深层次改革，打破现有法律制度的各种明显的和隐形限制，研究制定针对基础设施REITs公募基金投资的专项法规，为促进我国基础设施高质量发展提供针对性的政策制度保障。 3.原始权益人多重角色及诉求冲突 中国基础设施REITs所赋予的众多政策性诉求，其存在的合理性在于政府主导的有效性，政策目标实现的可能性在于国有企业和国有经济在基础设施领域的主导地位，具体政策措施落地的现实困境在于如何发挥资本市场配置资源决定性作用的市场逻辑和原始权益人多重角色的协调和权衡。首批9只基础设施REITs产品中，有8只由大型重点国有企业主导，表明民营资本在现阶段基础设施REITs发展中仅起辅助作用。国有企业原始权益人作为基础设施底层资产的出让方，其诉求及可能存在的冲突归纳为如下方面： （1）呼应当地政府诉求，争取更多政策资源，在未来REITs市场取得首发先导地位，为促进地方多层次金融体系建设、本企业未来资产上市扩募及资本市场运营抢得先机。国有企业在此领域具有明显优势； （2）国有原始权益人及其关联方对并表及继续绝对控制底层资产诉求强烈，包括原始权益人回购在内的战略配售比例远高于20%的最低要求，均在50%以上，这与公开募集分散股权的资本市场诉求，以及如何保护社会投资者利益，处理好大股东与小股东的关系等存在冲突； （3）作为公募证券投资基金，按照资本市场的基本逻辑，要求基金完全持有底层资产权益，并从维护投资者利益的角度进行专业化管理。但中国REITs的底层资产被锁定为基础设施，其资产的专用性和经营管理的专业性决定了不能完全按照证券投资基金管理的思路进行专业化管理，且具有独立地位的第三方基础设施专业运营机构发育迟缓，专业能力不足，使得基金管理人无法委托独立第三方专业机构进行轻资本运营管理，这种现实瓶颈及冲突的妥协性安排，就是由基金专业管理机构委托原始权益人或其关联企业继续承担基础设施资产的运营管理职能，原始权益人兼任大股东、受托基金管理人及基础设施资产专业运营机构等多重角色，存在不同的利益诉求及潜在冲突。如果缺少有效的监督管理机制，原始权益人就会利用其自身的信息优势谋求自身利益最大化而损害其他股东及社会公共利益，或者以维护公众利益的旗号损害其他相关方的利益； （4）部分项目由于原始权益人处于绝对控股地位，专业机构和社会公众投资者在基金持有人大会的治理机制中能够发挥的作用受限，与期待利用资本市场的倒逼机制，打破国有资本垄断地位，推动基础设施轻资产运营及专业化管理体制机制创新等改革目标诉求存在冲突； （5）原始权益人既是底层基础设施资产的提供方，又是REITs的战略投资人，同时还是REITs底层资产的实际运营人，这三个主要角色的诉求不同，导致行为方式不同，不可避免会形成各种潜在冲突。 4.盘活存量资产与融资成本之间的冲突 我国以基础设施作为不动产投资信托基金（REITs）试点的实施对象，最重要的诉求就是强调盘活基础设施存量资产，募集资金用于基础设施补短板投资，形成资产—资本—资金—项目—资产的良性循环。REITs产品具有强制分红的要求，企业关注盘活存量资产和投资者关注价值投资回报的不同诉求会引发冲突。 根据美国不动产投资信托基金协会（NAREIT）的统计，截至2020年底，全球建立REITs制度的42个国家和地区中，39个国家和地区要求REITs产品强制分配利润，且分配比例大多超过90%。我国同样规定REITs底层资产的收益分配比例不得低于90%，且现金分派率不得低于4%，遵循了REITs产品运作的基本国际规则，但可能存在的冲突是： （1）基础设施资产往往寿命期长，重大基础设施往往属于百年工程，可以长期发挥作用且其资产价值不仅不随时间的推移而损耗，而且还会不断增值，即其重置成本具有内在的保值增值能力，且具有网络化规模化的基础设施经营收益边际递增特征。这些产业特性要求有关基础设施资产应该执行不折旧或者折旧期很长的会计政策，但目前的财务政策不支持，使得很多基础设施资产收益难以满足4%分派率等要求，客观上限制了REITs发行的适宜范围； （2）我国发行基础设施REITs的原始权益人主要是大型重点国有企业，客观上拥有相对丰富的金融资源，国有银行贷款等融资能力很强，使用REITs工具在融资成本方面不占优势，从基础设施融资的角度缺乏发行REITs的现实吸引力； （3）中国的基础设施项目投资往往体现国家战略和地方发展诉求，存在多种形式的政府背书及政策扶持状况。传统的股票融资可以采用不进行现金分红或赠送股份等方式，银行贷款可以采取延期还本付息等多种方式降低实际融资成本，且实际融资成本负担往往不具有刚性约束。REITs融资由于采用证券投资基金的公开募集方式，发行REITs产品时的预期现金分派率不低于4%，虽然权益性融资回报不具有刚性约束力，若实际无法兑现就会与社会公众持有人等投资者的预期引发冲突。 （4）REITs采取强制分红制度，使得基础设施资产运营的收益以及由此而产生的可支配自由现金流主要用于信托投资持有人现金分红，使得基础设施项目公司的留存收益不足，不利于为基础设施补短板筹集资金，与地方政府弥补基础设施新增投资缺口的诉求相悖。 5.基金治理各参与机构之间的利益冲突 中国的基础设施REITs资产虽然仍由原始权益人实际进行控制和管理，目前还无法通过引入第三方独立专业机构的方式进行轻资产经营，但在治理结构设计上仍然按照封闭型公募证券投资基金的要求，由专业基金机构全部拥有和控制基金资产，通过专业化管理来促进基金资产增值，为基金持有人获得更高的投资回报，因此需要设置基金持有人大会，REITs基金管理机构及其托管机构、资产支持计划ABS管理机构及其托管机构、财务顾问、做市商，以及法律、估值、税务等专业机构，各相关机构都期待通过参与REITs的相关业务而分享蛋糕，各利益相关机构不仅相互之间存在利益冲突，而且也与通过引入REITs金融工具推动基础设施投融资体制改革创新，降低基础设施融资成本，盘活存量基础设施资产的政策诉求难以建立联动促进机制，从而影响实体经济主管部门所特别关切的针对基础设施高质量发展的相关政策目标的实现。 6.原始权益人和公众持有人的利益冲突 基础设施不动产的特点是流动性差、变卖困难、资产专用性强。REITs是一种投资信托产品，采用公募基金的交易结构，则要求基金持有人必须具有分散性，结构设计应能吸引社会公众投资于REITs产品，这就要求REITs通过ABS穿透持有的底层资产能够产生稳定的现金流并高比例强制分配给基金持有人，使得REITs基金持有人能够形成长期持有的投资理念，而不是鼓励二级上市的活跃交易。长期投资理念的形成，核心在于形成以委托代理和诚实信用为基础的信托投资理念。在现实应用中存在如下困难：（1）我国基于受托管理、诚实信用、忠实义务的投资信托理念尚待形成、巩固和深化。尤其是基础设施市场化投融资体制机制改革不到位，基础设施融资相关联的义务刚性兑现的自觉性尚未形成，道德风险的制衡机制存在缺陷；（2）保护公众投资者的最有效途径，就是能够真正发挥资本市场内在的治理机制功能，由基金管理机构委托独立于原始权益人的第三方机构进行专业化管理，通过管理实现投资信托资产增值，为投资者获取较高回报。目前的交易结构下，以国有企业为主体的原始权益人更多的诉求不是获取投资回报，而是维持对基础设施底层资产的实质性控制能力，这就不能形成以提升基金投资价值为导向的治理结构，难以发挥基金持有人及第三方独立机构外部监督的作用，难以避免大股东对中小股东利益的可能侵害；（3）基础设施资产的公益性决定了地方政府对基础设施资产运营干预的必然诉求。地方政府担心发行公募REITs可能对基础设施运营质量产生影响，必然要求原始权益人必须对持续运营做出承诺，从而强化原始权益人的持续管理意愿，并引发地方政府与REITs相关参与方的博弈。当公众投资者与地方政府的利益出现冲突时，原始权益人就会利用大股东的地位来维护当地政府的利益，从而损害作为社会公众投资者的小股东利益；（4）目前的REITs试点中，包括战略投资人在内的机构投资人占据主体地位，社会公众的参与还很有限，持有REITs基金的份额比例还很低，且普遍缺乏长期持有的投资理念，也无法构成对原始权益人的制衡作用，不利于更有效地发挥资本市场优化资源配置的决定性作用。 7.基金产品的市场化运营和有效提供公共服务的冲突 无论是经营性还是非经营性基础设施，都应具有公益性特征，其最终目的都是要提供符合要求的公共服务。公共服务供给的质量和效率，是判断基础设施质量最根本的准则。经营性基础设施引入REITs模式，不能损害其提供公共服务的能力，主要包括： （1）不能因REITs众多机构多层次的参与，加大交易成本和运营成本，并将其转移成公共服务使用者的使用负担； （2）不能为满足基金持有人最低4%现金分派率投资回报的要求，提高公共服务的收费水平； （3）不能为了降低运营成本，提高商业回报水平而降低公共服务的质量标准； （4）不能利用资本市场对基础设施盈利刚性要求的倒逼机制，将财务负担的刚性需求转移到地方政府，形成地方政府财政支付压力，从而损害社会公共利益。 8.多层级治理结构和简洁高效运行的内在要求冲突 我国基础设施不动产投资信托基金采用“封闭式证券投资基金”的模式和“封闭式公募基金+ABS”的交易结构，由战略配售投资者、专业机构投资者和社会公众共同持有公募基金REITs，由REITs基金持有资产支持专项计划ABS，由ABS持有项目公司，再由项目公司持有基础设施底层资产，从而实现信托投资基金持有人对REITs底层资产的穿透持有，形成自上而下的管理控制体系，涉及多个层级，交易结构复杂。其中，REITs基金、资产支持计划ABS和项目公司均不具备实质性的管理功能，主要由原始权益人或其关联机构履行实际管理功能。作为最高决策机构的基金持有人会议，实际上主要由原始权益人或受其影响和控制的专业机构投资人所控制，从而形成非常复杂的契约关系和治理机制。 有效的市场经济运行机制，客观上要求治理结构必须简单畅通，交易层级必须简化，从而实现信息传递清晰，利益诉求明确，信息披露及时，市场监管到位，服务保障有力，责任明了清楚，体系运转高效。这就需要切实深化资本市场供给侧结构性改革，修改金融监管有关制度法律，比如由REITs直接持有底层资产，由REITs基金持有人直接拥有资产管理团队并履行所有管理职责，减少各种虚化的管理人、托管人等参与机构，为我国基础设施REITs健康发展提供简单高效的资本市场治理机制保障。 三、我国基础设施REITs治理路径优化保障措施 （一）如何理解治理 治理（governance），最早起源于拉丁语“gubenare”，为引导、操纵、掌舵之意。对于特定组织的治理，是指组织各个层面的有组织的或结构化的制度安排，目的在于确定和影响组织成员的行为，使相互冲突或不同的利益得以调和，引导各利益相关方持续采取联合行动，包括迫使有关各方服从于各种正式的和非正式的机构和制度安排，确保实现组织目标。 在实践中，人们对于治理的内涵有不同理解，但基本要素包括目标导向、冲突协调、风险管控、绩效管理、沟通协调、权力分配、架构设计、制度安排。治理结构优化的核心是治理框架优化。治理框架由规则、政策、流程、规范、关系、系统等要素构成。治理框架决定着组织的目标设定及其实现方式、风险管控和评估方式，以及绩效优化和管理方式。 （二）基础设施REITs治理的路径选择 我国的不动产投资信托基金REITs治理，一方面要求符合封闭式证券投资基金的治理结构要求，使得REITs符合证券投资基金管理的各项规定；另一方面要求必须考虑基础设施资产运营的特殊要求，实现盘活基础设施存量资产的一系列政策目标诉求。我国不动产投资信托采用证券投资基金和基础设施相结合的特殊结构安排，使得我国的基础设施REITs治理必须按照两个基本路径方向进行优化，一是资本端治理，二是资产端治理，要两端发力，形成合力，实现证券投资基金和基础设施治理双重目标诉求。 我国基础设施REITs治理质量的改进，应聚焦于八个确保：一是确保政策目标的有效性；二是确保资金性质的权益性；三是确保底层资产的稳健性；四是确保收益分配的明确性；五是确保金融产品的流动性；六是确保试点风险的可控性，七是确保公共服务的可靠性；八是确保试点效果的持续性。 对于资本端的治理，必须遵循资本市场的运作规律，体现资本运作的专业诉求，优化REITs金融产品的制度体系，发挥资本市场治理机制的专业作用，如有效发挥REITS证券投资基金持有人大会作为最高权力机构的决策及监督作用，发挥专业性机构投资者对REITs治理的专业监督作用，发挥财务审计和信息披露制度的监督作用，构建避免关联交易和损害小股东利益的制衡机制，完善各参与方的利益协调、激励和监督考核机制，简化REITs的治理层级，优化REITs治理效率，主要通过完善证券监管制度以实现各项治理目标。当务之急是按照扎实推进我国金融业供给侧结构性改革的总体部署，完善RITEs的制度建设和市场建设，提升市场监管能力，为服务实体经济提供切实可行的帮助。 对于我国REITs产品的基础设施属性，以及由此而引发的我国REITs试点各项政策诉求的实现，必须强化资产端的治理和有效监管，这是我国基础设施REITs试点与其他国家或地区REITs发展路径不同而形成的重大差别。这就要求严格控制基础设施资产的准入关，强调基础设施高质量发展的政策导向，用好金融市场提供的REITs专业工具，为盘活基础设施存量资产和推动基础设施专业运营服务，为提高公共服务供给的质量和效率服务，为推动基础设施投融资体制深化改革服务。 为了实现资产端治理的各项政策诉求，现实可行的切入路径，就是要加强基础设施REITs试点的准入把关，并对REITs促进基础设施资产经营机制创新和运营绩效提升进行全周期动态监管，从基础条件的符合性、政策法规的适宜性、项目监管的合规性、资产转让的可行性、资产收益的合理性、运营管理的稳健性、募集资金的可用性和试点方案的示范性等方面，加强资产端的准入审查，完善过程监管、绩效评价和后评价制度，确保各种政策目标能够切实兑现。具体实施路径就是要建立和完善基础设施REITs发行方案的独立评估制度，包括前期评估、实施过程评价和后评价，按照基础设施专业要求完善专业评估和评价制度，发挥专家把关作用。 （三）资产端治理目标管控的评估要求 1、基础条件的符合性。对项目所处区域、行业、资产规模及范围，以及项目运营的基本状况是否符合准入条件进行前期评估和全过程监测评价。具体包括：（1）项目区域，评估项目所在区域是否符合相关政策要求；（2）行业范围，评估是否属于交通、能源、市政、生态环保、仓储物流、园区、新型基础设施、保障性租赁住房、具有供水或发电功能的水利设施、文旅等基础设施项目。产业类或商业地产项目不属于试点范围，不得纳入初发和扩募范围；（3）资产规模，评估拟发行基金总额、基础设施资产净值规模及未来扩募潜在规模是否符合要求；（4）资产范围。项目权属关系是否清晰，资产范围是否明确；（5）基本运营条件。运营时间是否在3年以上，近3年内总体盈利或经营性净现金流是否为正，是否已纳入全国基础设施REITs试点项目库。 2、政策法律的适宜性。对项目投资是否符合法律法规、战略规划及行业准入政策等进行评估和监测评价。具体包括：（1）政策法规。是否符合国家投资政策、法律法规要求；（2）战略规划。是否符合国家重大战略布局、经济社会发展规划、空间规划、区域规划及有关专项规划要求；（3）行业政策。是否符合国家及区域产业结构调整布局相关政策、行业发展规划等要求；（4）利用外资政策。对于外商投资项目，应符合外商投资管理相关要求，如外商投资安全审查政策，是否允许外资控股，上市公司的分拆上市是否需要股东一致同意或境外交易所批准，是否符合外汇资金监管和国际税收相关政策等。 3.项目监管的合规性。对项目前期报批、开工建设、投产运营等环节的合规性、存在的主要问题及风险应对措施等进行评估和监测评价。 对于一般性项目，应重点关注：（1）项目审批、核准或备案的合规性；（2）项目规划选址、用地审批、土地出让、环评、施工许可等手续的完备性；（3）是否完成竣工验收；（4）依据相关法律法规必须办理的项目许可手续是否完备。 对于PPP项目（含特许经营项目），还应关注：（1）是否符合PPP和特许经营管理的相关规定；（2）PPP项目实施方案是否已批复，是否通过公开竞争选择社会资本方，依法依规签订PPP合同；（3）PPP项目收入来源是否主要为使用者付费，政府补贴的持续性、稳定性及其对投资收益的可能影响；（4）项目运营是否稳健、正常，是否出现暂停运营等重大问题或重大合同纠纷。 4.资产转让的可行性。对纳入REITs范围的底层资产是否具备可转让性进行评估和监测评价。主要包括：（1）土地使用权等资产处置限制的解除情况及有关部门意见；（2）原始权益人及项目其他相关方对底层资产能否达成一致同意转让的共识；（3）国有资产转让是否符合国有资产管理相关规定；（4）原始权益人拟并表及出表处理方案的可行性；（5）PPP股权或特许经营权转让能否取得相关部门的认可。 5、资产收益的合理性。对于纳入REITs范围的基础设施资产的运营收益情况进行评估和监测评价，为REITs产品的投资价值预测和绩效监测评价提供判断依据。主要包括：（1）过去3-4年的运营收益及其稳健情况；（2）收入来源结构及其分散情况，未来长期稳定分红的前景；（3）项目资产的估值情况，通过专业运营促进资产增值的潜力；（4）基准年及未来3年净现金流分派率能否满足不低于4%的要求；（5）税收安排的可靠性，影响未来收益的涉税风险、应对措施及其可行性。 6.运营管理的稳健性。对基础设施REITs产品发行后的运营管理方案、运营机构能力、专业运营机制及项目持续平稳运营的保障措施进行评估和监测评价。主要包括：（1）专业运营机构选择方案及其合理性；（2）专业运营机构的运营经验、专业能力、机构治理等情况；（3）运营绩效管理的激励约束和奖惩机制是否有效可行；（4）专业运营机构解聘及更换的条件和程序及其合理性。 7.募集资金的可用性。通过发行基础设施公募REITs盘活存量资产，带动增量投资，鼓励将回收资金用于基础设施补短板项目建设，是我国推动基础设施REITs试点的一项重要政策诉求。对于发行REITs基金所募集的资金，扣除用于偿还债务、缴纳税费、按规则进行战略配售后的净回收资金，应不低于90%以资本金方式用于在建项目或前期工作成熟的新项目。需要前期评估和监测评价的主要内容包括：（1）拟投资项目是否符合国家战略、政策法规、发展规划等要求；（2）拟投资项目的成熟情况，如是否列入发展规划，是否已立项或开工建设等；（3）拟投资项目的主要风险及应对措施等。 8.试点方案的示范性。我国开展基础设施公募REITs试点，具有很强的政策目标导向，应按照相关文件所提出的各项政策诉求要求，评估拟发行REITs产品在盘活存量资产、促进基础设施补短板和高质量发展、提升公共服务供给的质量和效率、推动金融产品创新、实现经济社会高质量发展战略目标等方面的示范意义，并对其实际效果进行动态监测、实施过程评价和后评价，完善我国基础设施REITs发行和运作全过程绩效评价和管理相关制度安排。   来源： CRF REITs Forum 微信公众号  

为贯彻落实国务院关于进一步优化营商环境的要求，维护政府采购市场秩序，规范行政执法行为，财政部国库司研究起草了《财政部关于<中华人民共和国政府采购法实施条例>第十九条第一款“较大数额罚款”具体适用问题的意见（征求意见稿）》（简称《意见》），现向社会公开征求意见。《意见》提出，200万元以上的罚款认定为《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定的“较大数额罚款”，法律、行政法规以及国务院有关部门明确规定相关领域“较大数额罚款”标准高于200万元的，从其规定。   任何单位和个人可在2021年11月28日前，通过电子邮件将意见反馈至czbgkscjc2021@126.com。       来源：工信政府采购微信公众号

近日，广东省机电设备招标中心有限公司（以下简广东称招标中心）两个电子平台与“粤采易”均已完成对接。广东招标中心电子招标投标交易平台（https://www.gdebidding.com）是广东省内首批通过国家级交易平台三星检测认证和首家通过等保三级备案的第三方交易平台。恒德易电子交易平台（https://eps.gdebidding.com）是广东招标中心专为国资企业非必须招标采购项目打造，具有易于监管、安全可靠、稳定高效、操作便捷、扩展性高等特点的阳光交易平台。   2021年6月25日，广东省国资委发布《关于印发<广东省省属企业阳光采购监管指导意见（试行）>的通知》，统筹指导广东省交易控股集团有限公司搭建了“粤采易”省属企业阳光采购平台，为企业采购提供采购活动信息公开发布渠道和采购业务服务，进一步推动省属企业采购活动“阳光化”“数字化”和“智慧化”，提高省属企业采购质量和效益。   广东招标中心与粤采易双方实现电子平台的互联互通，数据共享，将有助于省国资委构建健全的国有企业采购行为的集团化管控体系、阳光采购服务体系和职能监督管理体系，进一步提升国有企业的采购管理水平和采购质量。   来源：广东省机电设备招标中心有限公司

国税总局修订《税务采购网采购规则》，供应商虚假响应采购需求将被处罚   国家税务总局对《关于税务系统全面推广网上采购工作的通知》（税总函〔2018〕512号）的附件《税务采购网交易规则》进行了修订，形成了《税务采购网采购规则》（以下简称《规则》），并于近日印发生效。 《规则》共七章三十六条，适用于采购人（即税务系统各预算单位）实施税务采购网的采购行为。税务采购网采购当事人是指税务采购网采购交易双方主体，包括采购人和供应商。 其中，供应商是指在税务采购网注册并通过审核的法人、非法人组织或者自然人，包括中选供应商和协议供货商等。中选供应商是指经税务总局统一征集，提供产品及服务，承担供货总协调义务的供应商。协议供货商是指经中选供应商授权，直接负责供货或售后服务的产品分销商、代理商。 《规则》明确，税务采购网设协议批量、在线竞价、网上超市3个子系统。采购人应根据产品种类和预算金额，按照本规则选择相应的子系统实施采购。 协议批量子系统：包括批量集中采购（以下简称批量集采）和协议采购。批量集采适用于台式计算机、便携式计算机、打印设备、复印机以及税务总局规定的其他批量集采项目。协议采购适用于单笔采购预算金额未达到100万元的台式计算机、便携式计算机、打印设备、复印机、计算机软件、服务器、计算机网络设备、视频会议系统及会议室音频系统、多功能一体机、扫描仪、投影仪、客车、乘用车等中央预算单位集中采购机构采购项目。实施协议采购的项目，采购人应根据产品种类和预算金额，选择直接采购、单品牌竞价、多品牌竞价方式采购。 在线竞价子系统：适用于协议批量子系统不能满足需求，且单笔采购预算金额未达到200万元的计算机网络设备、视频会议系统及会议室音频系统2类项目。采购人使用在线竞价子系统采购的，应在“指定参数模板”“推荐品牌及型号”“全自定义”三种方式中选择一种进行采购需求描述。 其中，单笔采购预算金额未达到100万元的采购项目，应满足2个以上品牌、3家以上供应商实质性响应的条件；达到100万元、未达到200万元的采购项目，应满足3个以上品牌、3家以上供应商实质性响应的条件。 确定成交结果之前，报价最低或优惠率最高的产品不能实质性响应采购需求的，采购人可在说明理由后，选择放弃预成交结果，重新发起竞价。 网上超市子系统：适用于中央预算单位政府集中采购目录以外、分散采购限额标准以下的通用货物。采购人可通过直接订购方式自行选择并确定成交供应商和成交产品。《规则》强调，中央预算单位集中采购机构采购项目和部门集中采购项目（无论是否达到纳入目录管理的金额标准）、税务专用定制产品（如自助办税终端等）、无法比价的打包产品、食品（包括饮用水、茶叶等）、图书和音像制品不得在网上超市采购。 采购人在确定采购需求后，登录税务采购网（https://ctaxccgp.zcygov.cn），进入相应子系统实施采购。采购人因特殊情况需作废成交结果的，应自行在中国政府采购网发布成交结果作废公告。作废成交结果应当符合政府采购相关规定。采购人应按照本单位有关规定，在公开采购信息前进行保密审查。 此外，《规则》指出，采购人发现供应商存在无正当理由不接受采购、虚假响应采购需求、无正当理由拒签合同等11种情形的，应及时通过税务采购网“诚信中心”反映，税务总局（采购中心）按相关规定对供应商进行相应处理。采购人有未按各子系统适用范围实施采购等6种行为的，由税务总局(采购中心)责令其改正；存在违法违规行为的，按相关规定处理。   来源：“工信政府采购”微信公众号      

  基本信息：   中文名重阳节 英文名Double Ninth Festival 别称登高节、晒秋节、重九节、九九重阳等 节日时间农历九月初九 节日类型传统节日 流行地区中国以及汉字文化圈诸国 节日起源祭祀、自然崇拜 节日活动插茱萸、赏秋、赏菊、登高、踏秋等 节日饮食重阳糕、菊花酒 节日意义敬祖、敬老、感恩 简介： 重阳节，农历九月初九，二九相重，称为“重九”，民间在该日有登高的风俗，所以重阳节又称“登高节”。还有重九节、茱萸、菊花节等说法。由于九月初九“九九”谐音是“久久”，有长久之意，所以常在此日祭祖与推行敬老活动。重阳节与除、清、盂三节也是中国传统节日里祭祖的四大节日。2012年12月28日，法律明确每年农历九月初九为老年节。 基本简介： 重阳节重阳节，农历九月初九，二九相重，称为“重九”[4]。汉中叶以后的儒家阴阳观，有六阴九阳。九是阳数，固重九亦叫“重阳”。民间在该日有登高的风俗，所以重阳节又称“登高节”。还有重九节、茱萸、菊花节等说法。 除此之外，九月初九“九九”谐音是“久久”，有长久之意，所以常在此日祭祖与推行敬老活动。重阳节与除、清、盂三节也是中国传统节日里祭祖的四大节日。只是近年来，人们对老人的推重，故此节日又被称为老人节。 重阳节南朝梁人吴均之《续齐谐记》记载东汉时，汝南县里有一个叫桓景的人，他所住的地方突然发生大瘟疫，桓景的父母也因此病死，所以他到东南山拜师学艺，仙人费长房给桓景一把降妖青龙剑。桓景早起晚睡，披星戴月，勤学苦练。一日，费长房说：“九月九日，瘟魔又要来，你可以回去除害。”并且给了他茱萸叶子一包，菊花酒一瓶，让他家乡父老登高避祸。九月九那天，他领着妻子儿女、乡亲父老登上了附近的一座山。把茱萸叶分给大家随身带上，瘟魔则不敢近身。又把菊花酒倒出来，每人喝了一口，避免染瘟疫。他和瘟魔搏斗，最后杀死了瘟魔。 汝河两岸的百姓，就把九月九登高避祸、桓景剑刺瘟魔故事一直传到现在。从那时起，人们就过起重阳节来，有了重九登高的风俗。 唐代的《初学记》和宋代的《太平御览》等多种重要类书都转述了吴均《续齐谐记》里的这个故事，并认为九月九日登高喝菊花酒，妇女在胳膊上系茱萸囊辟邪去灾的习俗由此而来。 重阳节（又称：老人节），在每年农历的九月九日，是汉族的传统节日，因《易经》中把“六”定为阴数，把“九”定为阳数，九月九日，日月并阳，两九相重，故而叫重阳，也叫重九。重阳节早在战国时期就已经形成，到了唐代，重阳被正式定为民间节日，此后历朝历代沿袭至今。民间在该日有登高的风俗，所以重阳节又称“登高节”，此外还有茱萸节、菊花节等说法。人们在庆祝重阳节时一般会登高、赏菊、喝菊花酒、插茱萸、还要吃糕。另外，由于九月初九“九九”谐音是“久久”，有长久之意，所以常在此日祭祖与推行敬老崇孝活动。   历史渊源 起源考证 其一： 重阳的源头，可追溯到先秦之前。《吕氏春秋》之中《季秋纪》载：“（九月）命家宰，农事备收，举五种之要。藏帝籍之收于神仓，祗敬必饬。”“是日也，大飨帝，尝牺牲，告备于天子。”可见当时已有在秋九月农作物丰收之时祭飨天帝、祭祖，以谢天帝、祖先恩德的活动。 汉代，《西京杂记》中记西汉时的宫人贾佩兰称：“九月九日，佩茱萸，食蓬饵，饮菊花酒，云令人长寿。”相传自此时起，有了重阳节求寿之俗。这是受古代道士追求长生，采集药物服用的影响。同时还有大型饮宴活动，是由先秦时庆丰收之宴饮发展而来的。《荆楚岁时记》云：“九月九日，四民并籍野饮宴。”隋杜公瞻注云：“九月九日宴会，未知起于何代，然自驻至宋未改。”求长寿及饮宴，构成了重阳节的基础。 诗《与杨府山涂村众老人宴会代祝词》：“ 重九江村午宴开，奉觞祝寿菊花醅。明年更比今年健，共把青春倒挽回。”铺叙了老人节宴会、饮菊花酒、祝健等活动场景。 其二： 重阳节的原型之一是古代的祭祀大火的仪式。 作为古代季节星宿标志的“大火”，在季秋九月隐退，《夏小正》称“九月内火”，大火星的退隐，不仅使一向以大火星为季节生产与季节生活标识的古人失去了时间的坐标，同时使将大火奉若神明的古人产生莫名的恐惧，火神的休眠意味着漫漫长冬的到来，因此，在“内火”时节，一如其出现时要有迎火仪式那样，人们要举行相应的送行祭仪。古代的祭仪情形虽渺茫难晓，但我们还是可以从后世的重阳节仪中寻找到一些古俗遗痕。如江南部分地区有重阳祭灶的习俗，是家居的火神，由此可见古代九月祭祀“大火”的蛛丝马迹。古人长将重阳与上巳或寒食、九月九与三月三作为对应的春秋大节。汉刘歆《西京杂记》称：“三月上巳，九月重阳，使此女游戏，就此祓禊登高。”上巳、寒食与重阳的对应，是以“大火”出没为依据的。   随着人们谋生技术的进步，人们对时间有了新的认识，“火历”让位于一般历法。九月祭火的仪式衰亡，但人们对九月因阳气的衰减而引起的自然物侯变化仍然有着特殊的感受，因此登高避忌的古俗依旧传城，虽然世人已有了新的解释。 重阳在民众生活中成为夏冬交接的时间界标。如果说上巳、寒食是人们渡过漫长冬季后出室畅游的春节，那么重阳大约是在秋寒新至、人民即将隐居时的具有仪式意义的秋游，所以民俗有上巳“踏青”，重阳“辞青”。重阳节俗就围绕着人们的这一时季感受展开。   演变过程 朱宣咸中国画《寿桃》 重阳节已有两千多年的历史。重阳节的起源，最早可以推到春秋战国时期。战国时代，重阳已受到人们重视，但只是在帝宫中进行的活动。 汉代，过重阳节的习俗渐渐流行。相传汉高祖刘邦的妃子戚夫人遭到吕后的谋害，其身前一位侍女贾氏被逐出宫，嫁与贫民为妻。贾氏便把重阳的活动带到了民间。贾氏对人说：在皇宫中，每年九月初九，都要佩茱萸、食篷饵、饮菊花酒，以求长寿。从此重阳的风俗便在民间传开了。 “重阳节”名称见于记载却在三国时代。据曹丕《九日与钟繇书》中载：“岁往月来，忽复九月九日。九为阳数，而日月并应，俗嘉其名，以为宜于长久，故以享宴高会。” 晋代文人陶渊明在《九日闲居》诗序文中说：“余闲居，爱重九之名。秋菊盈园，而持醪靡由，空服九华，寄怀于言”。这里同时提到菊花和酒。魏晋时期有了赏菊、饮酒的习俗。 唐朝时，重阳节才被定为正式节日。从此以后，宫廷、民间一起庆祝重阳节，并且在节日期间进行各种各样的活动。 宋代，重阳节更为热闹，《东京梦华录》曾记载了北宋时重阳节的盛况。《武林旧事》也记载南宋宫廷“于八日作重九排当”，以待翌日隆重游乐一番。 明代，皇宫中宦官宫妃从初一时就开始一起吃花糕庆祝。九日重阳，皇帝还要亲自到万岁山登高览胜，以畅秋志。 清代，明代的风俗依旧盛行。 20世纪80年代起，中国一些地方把夏历九月初九日定为老人节，倡导全社会树立尊老、敬老、爱老、助老的风气。1989年，中国政府将农历九月初九定为“老人节”、“敬老节”。 2012年12月28日，中国全国人大常委会表决通过新修改的《老年人权益保障法》。法律明确，每年农历九月初九为老年节。 民俗活动 重阳节是杂糅多种民俗为一体而形成的汉族传统节日。庆祝重阳节一般会包括出游赏景、登高远眺、观赏菊花、遍插茱萸、吃重阳糕、饮菊花酒等活动。九九重阳，因为与“久久”同音，九在数字中又是最大数，有长久长寿的含意，况且秋季也是一年收获的黄金季节，重阳佳节，寓意深远，人们对此节历来有着特殊的感情，唐诗宋词中有不少贺重阳，咏菊花的诗词佳作。 登高 九月九正值仲秋时节，秋高气爽，登高远望，啸咏骋怀，活动筋骨，所以，人们于重阳登高，在时令上是最合适不过的。 古人的山岳崇拜 《礼记·祭法》记载：“山林川谷丘陵，能出云，为风雨，见怪物，皆曰神。”古代先民生存环境极其艰苦，大多依靠采集和狩猎谋生。大山中生长的各种植物、隐栖的飞禽走兽以及潺潺溪流，使人类才得以生存繁衍。如果逢高温干旱，山间密林可避高温炙烤；洪水袭来，攀上高山可躲灭顶之灾。此外，古人认为山上云雾缭绕，为呼风雨唤雷电之神龙所居。而且，高山的雷电可以带来火种，利用火可以吃到化腥臊的熟食。因此，古人对山既敬畏又充满崇拜，“登山祈福”的习俗早在春秋战国时期已流行开来。持此观点的人还将“崇”字本身作为旁证：崇，形声字，从山，宗声。崇拜之“崇”原本就是对山岳而言，因为“山”即高山，“宗”为神圣。以“宗”喻“山”或以“山”喻“宗”，都蕴含有尊崇、敬畏之意。 登高“辞青” 登高“辞青”的说法则源于大自然中的节气。重阳为秋节，节后天气渐凉，草木开始凋零，重阳节登山“辞青”与古人在阳春三月春游“踏青”相对应。清代潘荣陛编撰的《帝京岁时纪胜》记载：“(重阳)有治看携酌于各门郊外痛饮终日，谓之‘辞青’。” 佩茱萸 古代还风行九九插茱萸的习俗，所以又叫做茱萸节。茱萸入药，可制酒养身祛病。插茱萸和簪菊花在唐代就已经很普遍。茱萸香味浓，有驱虫去湿、逐风邪的作用，并能消积食，治寒热。民间认为九月九日也是逢凶之日，多灾多难，所以在重阳节人们喜欢佩带茱萸以辟邪求吉。茱萸因此还被人们称为“辟邪翁”。 吃重阳糕 与登高相联系的有吃重阳糕的风俗。高和糕谐音，作为节日食品，最早是庆祝秋粮丰收、喜尝新粮的用意，之后民间才有了登高吃糕，取步步登高的吉祥之意。在北方，吃重阳糕之风尤盛。[7] 据《西京杂记》载，汉代时已有九月九日吃蓬饵之俗，即最初的重阳糕。饵，即古代之糕。《周礼》载饵用作祭祀或在宴会上食用。汉代又记有黍糕，可能与今天的糕已差不远。蓬饵，想必也类似于黍糕之类。至宋代，吃重阳糕之风大盛了。糕与高谐音，吃糕是为了取吉祥之意义，因而才受到人们的青睐。 重阳糕又称花糕、菊糕、五色糕，制无定法，较为随意，有“糙花糕”、“细花糕”和“金钱花糕”。粘些香菜叶以为标志，中间夹上青果、小枣、核桃仁之类的糙干果；细花糕 有3层、2层不等，每层中间都夹有较细的蜜饯干果，如苹果脯、桃脯、杏 脯、乌枣之类；金钱花糕与细花糕基本同样，但个儿较小，如同“金钱”一 般，多是上层府第贵族的食品。据说，早年不家用发面饼夹上枣,栗诸果的， 或以江米、黄米面蒸成粘糕饼，似“上金”、“下银”的花糕。[6] 赏菊 重阳日，历来就有赏菊花的风俗，所以古来又称菊花节。农历九月俗称菊月，节日举办菊花大会，倾城的人潮赴会赏菊。从三国魏晋以来，重阳聚会饮酒、赏菊赋诗已成时尚。在汉族古俗中，菊花象征长寿。 饮菊花酒 重阳佳节，我国有饮菊花酒的传统习俗。菊花酒，在古代被看作是重阳必饮、祛灾祈福的“吉祥酒”。 汉代就已有了菊花酒。魏时曹丕曾在重阳赠菊给钟繇，祝他长寿。晋代葛洪在《抱朴子》中记河南南阳山中人家，因饮了遍生菊花的甘谷水而延年益寿的事。梁简文帝《采菊篇》中则有“相呼提筐采菊珠，朝起露湿沾罗懦”之句，亦采菊酿酒之举。直到明清，菊花酒仍然盛行，在明代高濂的《遵生八笺》中仍有记载，是盛行的健身饮料。 放纸鹞 放纸鹞是惠州过重阳节的主要习俗。换句话说，惠州民间过重阳节是以放纸鹞为主要特征的。此习除惠州流传的民谣中有叙述以外，光绪《惠州府志》亦有记述。   纸鹞亦现在的风筝。风筝是五代以后的称谓，五代之前，北方习惯称“纸鸢”，南方则多叫“鹞子”，惠州的“纸鹞”称谓很明显的是保留了五代以前的古老名称，且有“南北混合”的味道。 各地习俗 河北香河县九月九日，有姻亲关系的家庭会互相送礼，称为“追节”。永平府以重阳的天气占未来晴雨。重阳节若下雨，这几个日子也都会下雨。典周县境内无山，县民多于重阳节上城楼登高。 山东昌邑北部人家于重阳节吃辣萝卜汤，有谚语道：“喝了萝卜汤，全家不遭殃”。鄄城民间称重阳节为财神生日，家家烙焦饼祭财神。邹平则在重阳祭祀范仲淹，旧时，染坊及酒坊也在九月九日祭缸神。滕州出嫁不到三年的女儿，忌回娘家过节，有“回家过重阳，死她婆婆娘”的说法。 陕西西乡县重阳节，亲友以菊花、菊糕相馈赠。士子以诗酒相赏。据说妇女此日以口采茱萸，可以治心疼。陕北过重阳在晚上，白天是一整天的收割、打场。晚上月上树梢，人们喜爱享用荞面熬羊肉，待吃过晚饭后，人们三三两两地走出家门，爬上附近山头，点上火光，谈天说地，待鸡叫才回家。夜里登山，许多人都摘几把野菊花，回家插在女儿的头上，以之避邪。 重阳节，江苏南京人家以五色纸凿成斜面形，连缀成旗，插于庭中。长洲县重阳节吃一种叫做“骆驼蹄”的面食。无锡县重阳节吃重阳糕、九品羹。 上海豫园于重阳节办菊花会，以新巧、高贵、珍异三项评分定高下。 重阳节节日图片浙江绍兴重阳节互相拜访，除非亲友家有丧事，才往灵前哭拜。桐庐县九月九日备猪羊以祖，称为秋祭。同时也在重阳节绑粽子，互相馈赠，称为重阳粽。古代江浙一带，民间在重阳有登高的风俗，故重阳节又叫“登高节”。相传此风俗始于东汉。唐代文人所写的登高诗很多，大多是写重阳节的习俗；杜甫的七律《登高》，就是写重阳登高的名篇。登高所到之处，没有划一的规定，一般是登高山、登高塔。江西德兴县九月九日割晚稻。 安徽铜陵县以九日重阳为龙烛会，以迎山神。削竹马为戏，据说可以驱逐瘟疫。 湖北武昌县于重阳日酿酒，据说此所酿之酒最为清洌，且久藏不坏。应城市重阳节是还愿的日期，甚家皆于此日祭拜方社田祖之神。 福建长汀县农家采田中毛豆相馈赠，称为毛豆节。海澄县重阳节放风筝为戏，称为“风槎”。莆仙人以重阳祭祖者比清明为多，故俗有以三月为小清明，重九为大清明之说。由于莆仙沿海，九月初九也是妈祖羽化升天的忌日，乡民多到湄洲妈祖庙或港里的天后祖祠、宫庙祭祀，求得保佑。 广东连川，重阳童男童女皆至城外相聚答歌，州人围观。南雄九月九日请茅山道士建王母会，想求取子嗣的青年妇女都会前来参加。阳江市重阳节放纸鸢，并系藤弓于其上，在半空中声音十分嘹亮。临高县民重阳节早起，大家齐声高喊“赶山猫”，以此为安和富利之吉兆。 广东怀集县以重阳为元帝得道之辰。男女老少，倾城而出，赛神酬愿，皆用大炮。隆安县九月九日放任牛羊自行觅食，俗语说：“九月九，牛羊各自守”。 四川南溪县读书人旧时于此日在龙腾山岑山楼聚会，纪念诗人岑参，称为“岑公会”。民间旧俗，重阳前后要以糯米蒸酒，制醪糟。俗话说：“重阳蒸酒，香甜可口”。 山西晋南地区自古就有九月九日登高的传统习惯。饱览大好河山，观仰名胜古迹，成为节日的盛举。至今还在民间传诵着“乾坤开胜概，我辈合登高”，“东风留不住，冉冉起峰头”，“九月欣新霁，三农庆有秋”等名言。 河南开封自1983年起，每年举行一次中国开封菊花花会。清丰县儿童于重阳节放纸鸢为戏。 重阳之乡 2005年12月4日，该县被中国民间文艺家协会命名为"中国重阳文化之乡"。2006年3月，上蔡重阳习俗被河南省人民政府公布为第一批非物质文化遗产保护名录。2011年6月被国务院公布为第三批国家级非物质文化遗产。   名人诗赋 著名诗词   秋登兰山寄张五 （孟浩然） 北山白云里，隐者自怡悦。相望始登高，心随雁飞灭。 愁因薄暮起，兴是清秋发。时见归村人，沙行渡头歇。 天边树若荠，江畔洲如月。何当载酒来，共醉重阳节。   过故人庄 （孟浩然） 故人具鸡黍，邀我至田家。绿树村边合，青山郭外斜。 开轩面场圃，把酒话桑麻。待到重阳日，还来就菊花。   与杨府山涂村众老人宴会代祝词（陈志岁） 重九江村午宴开，奉觞祝寿菊花醅。 明年更比今年健，共把青春倒挽回。   登高 （杜甫） 风急天高猿啸哀，渚清沙白鸟飞回。无边落木萧萧下，不尽长江滚滚来。 万里悲秋常作客，百年多病独登台。艰难苦恨繁霜鬓，潦倒新停浊酒杯。   九月十日即事（李白） 昨日登高罢，今朝再举觞。 菊花何太苦，遭此两重阳。   九月九日忆山东兄弟 （王维） 独在异乡为异客，每逢佳节倍思亲。 遥知兄弟登高处，遍插茱萸少一人。   九日齐山登高 （杜牧） 江涵秋影雁初飞，与客携壶上翠微。 尘世难逢开口笑，菊花须插满头归。 但将酩酊酬佳节，不作登临恨落晖。 古往今来只如此，牛山何必独沾衣。   重阳席上赋白菊 （白居易） 满园花菊郁金黄，中有孤丛色白霜。 还似今朝歌舞席，白头翁入少年场。   九月九日玄武山旅眺 （卢照邻） 九月九日眺山川，归心归望积风烟。 他乡共酌金花酒，万里同悲鸿雁天。   蜀中九日 （王勃） 九月九日望乡台，他席他乡送客杯。 人情已厌南中苦，鸿雁那从北地来。   九日作 （王缙） 莫将边地比京都，八月严霜草已枯。 今日登高樽酒里，不知能有菊花无。   九日 （杨衡） 黄花紫菊傍篱落，摘菊泛酒爱芳新。 不堪今日望乡意，强插茱萸随众人。   奉和九日幸临渭亭登高得枝字 （韦安石） 重九开秋节，得一动宸仪。 金风飘菊蕊，玉露泣萸枝。 睿览八紘外，天文七曜披。 临深应在即，居高岂忘危。   踏莎行 （庚戌中秋后二夕带湖篆冈小酌·辛弃疾） 夜月楼台，秋香院宇，笑吟吟地人来去。是谁秋到便凄凉？当年宋玉悲如许！ 随分杯盘，等闲歌舞，问他有甚堪悲处？思量却也有悲时，重阳节近多风雨。   醉花阴 （李清照） 薄雾浓云愁永昼，瑞脑销金兽。 佳节又重阳，玉枕纱橱，半夜凉初透。 东篱把酒黄昏后，有暗香盈袖。 莫道不销魂，帘卷西风，人比黄花瘦！   沉醉东风·重九 （关汉卿） 题红叶清流御沟，赏黄花人醉歌楼。 天长雁影稀，月落山容瘦。 冷清清暮秋时候，衰柳寒蝉一片愁， 谁肯教白衣送酒。   九日 （文森） 三载重阳菊，开时不在家。 何期今日酒，忽对故园花。 野旷云连树，天寒雁聚沙。 登临无限意，何处望京华。   采桑子·重阳 （毛泽东） 人生易老天难老，岁岁重阳， 今又重阳，战地黄花分外香。 一年一度秋风劲，不似春光， 胜似春光，寥廓江天万里霜。   重阳 （文天祥） 万里飘零两鬓蓬，故乡秋色老梧桐。 雁栖新月江湖满，燕别斜阳巷陌空。 落叶何心定流水，黄花无主更西风。 乾坤遗恨知多少，前日龙山如梦中。   九日渡江 （李东阳） 秋风江口听鸣榔，远客归心正渺茫。 万古乾坤此江水，百年风日几重阳。 烟中树色浮瓜步，城上山形绕建康。 酬过真州更东下，夜深灯火宿维扬。   酬王处士九日见怀之作 （顾炎武） 是日惊秋老，相望各一涯。 离怀销浊酒，愁眼见黄花。 天地存肝胆，江山阅鬓华。 多蒙千里讯，逐客已无家。 客中九日（王灿） 细雨成阴近夕阳，湖边飞阁照寒塘。 黄花应笑关山客，每岁登高在异乡。    重阳节（张志真） 酥糕美酒细品尝，赏完桂花赏菊黄。 亲友同登清凉阁，望断晴空雁一行。¨   民间歌谣   重阳节赏菊民间歌谣俗语中有很多是关于岁时节日的，重阳节也不例外。下面这几则都是有关重阳节的歌谣俗语，体现出了重阳节饮菊酒、放风筝的风俗，以及在重阳这日占卜天气的风俗。 菊花黄，黄种强；菊花香，黄种康；九月九，饮菊酒，人共菊花醉重阳。 九月九，是重阳；放纸鹞，线爱长。 八月中秋哥送饼，九月重阳妹送鞋（仫佬族）。 九月九风吹满天哮。 重阳无雨一冬晴。 重阳节，又试话登高。究竟年年如是，有乜功劳？虽则系如画嘅秋山，游吓亦好，做乜偏要向往重阳个日，至晓得风骚。你话敢样就可以避灾，亦何不大早。点解你单身前往、又试剩落个的妻孥。开讲话一部通书，都唔睇得到老。况系个的区区陈迹，重驶乜咁心操。既系你上日唔知，我亦唔怪得你去做。唉！悭吓脚步，何苦去寻烦恼。不若静坐思量，想吓边一样可图。 九月九，个个都去登高，你睇个班嫩仔，走得气嘈嘈。放起个只纸鹞在高处舞，扶汉声声（响弓声），唤起个的懦夫，总系企在个处风头，须要努力正好。虽有声威，可惜你未满羽毛，怕只怕失足云霄，个阵就遗恨万古。咪估个条包索，可以把天箍，既替得个佬流灾流难，边处唔流到。唉！难把身世顾，只望得天怜悯，俾你有点功劳。   谚语 九月九风吹满天哮。重阳无雨一冬晴。   法定老年节   2012年6月26日，十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议老年人权益保障法修订草案，草案规定每年农历九月初九（重阳节）为老年节。 草案规定，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务，规定禁止对老年人实施家庭暴力，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。在保障老年人财产方面，草案规定子女或者其他亲属不得干涉，不得以骗取、盗取、强行索取等方式侵犯老年人的财产权益。子女或者其他亲属不得侵占、抢夺、转移、隐匿或者损毁应当由老年人继承或者接受赠与的财产。草案对家庭养老作出重新定位，将现行法老年人养老“主要依靠家庭”修改为“以居家为基础”，进一步明确了赡养人对患病和失能老年人给予医疗和照料的义务，并在借鉴国外经验的基础上，创设了老年监护制度。 此外，草案对现行法关于家庭成员纠纷处理，干涉老年人婚姻自由，侮辱、诽谤、虐待、遗弃老年人法律责任的条款作出修改完善。 12月28日表决通过新修改的老年人权益保障法。 2013年7月1日，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》正式实施。   来源：360百科                

9月30日，国家发展改革委发布了《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。据悉，此次公开征求意见的时间为2021年9月30日至10月30日，旨在进一步规范公共资源交易平台服务行为，强化公共资源交易平台的公共服务职能定位，更好保护交易各方主体的合法权益。 社会各界可通过网站留言、电子邮件、传真等方式反馈意见。 网站留言：登录国家发展改革委门户网站（http：//www.ndrc.gov.cn）首页“意见征求”专栏，进入“《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见》公开征求意见”栏目。 电子邮件：luyan@ndrc.gov.cn。 传真：（010）68502514。 附件链接：《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见（征求意见稿）》   来源：国家发展改革委

9月30日，国家发展改革委发布关于向社会公开征求对《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》）修改意见的公告。 《意见》指出，当前招标投标市场特别是工程建设招标投标领域还存在不少问题，突出表现在：招标人主体责任缺失，招标投标市场各类不合理限制和市场壁垒还未完全消除；规避招标、虚假招标、串通投标等违法违规情况仍然存在；招标投标权力制约监督机制还不健全，领导干部违规插手干预项目招标投标现象屡禁不止；招标投标行政监督的及时性、主动性和监督能力还不足，社会监督作用还没有充分发挥。 《意见》针对规范开展履约管理、加大违法行为打击力度、加强代理机构及从业人员管理、规范公共资源交易平台服务、落实监督管理职责、开展信用评价等方面进行了进一步规范要求。 此次公开征求意见的时间是2021年9月30日至10月30日。可通过网站留言、电子邮件、传真等方式反馈意见。 网站留言：登录国家发展改革委门户网站（http：//www.ndrc.gov.cn）首页“意见征求”专栏，进入“《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》公开征求意见”栏目。 电子邮件：chndbdating@ndrc.gov.cn。 传真：（010）68502514。 附件链接：《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》   来源：国家发展改革委