通江达海向未来——沿着总书记的足迹之上海篇   浦江潮涌，东方风来。党的十八大以来，习近平总书记.........导产业规模达到1.27万亿元，同比增长14.7%。 　　在习近平总书记2014年5月考察过的上海联影医疗科技有限公司，磁共振（MR）、分子影像设备（PET-CT）等高端医疗设备一字排开。近年来，企业突破一系列“卡脖子”技术，推出了一批中国和世界首创性产品，国产设备输出到美国、日本等发达国家。 　　目前，上海科创中心形成基本框架，并提出更远大的目标：到2025年，努力成为科学新发现、技术新发明、产业新方向、发展新理念的重要策源地。 　　“继续探索，走出一条中国特色超大城市管理新路子” 　　漫步上海杨浦滨江地带，绿道蜿蜒，白鹭翩飞，曾经的“工业锈带”已变身“生活秀带”。 　　2019年11月，习近平总书记在杨浦滨江考察时指出，“人民城市人民建，人民城市为人民”“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心”。 　　近年来，上海先后贯通黄浦江45公里滨江岸线、苏州河42公里公共岸线，“一江一河”串珠成链为老百姓提供高品质公共空间；从2017年到2021年，上海的公园数量从217座增加到532座。 　　杨浦区诞生了中国第一家自来水厂、发电厂，但作为老工业区，面貌旧、底子薄。落实习近平总书记重要指示，杨浦区加快解决群众的“急难愁盼”，2021年提前一年全面完成成片二级以下旧里改造，今年还将通过城市有机更新，推动“住有所居”向“住有宜居”跃升。近五年，上海中心城区累计实施旧区改造308万平方米，涉及15.4万户居民。 　　习近平总书记多次对上海城市治理提出要求：“一流城市要有一流治理”“上海要继续探索，走出一条中国特色超大城市管理新路子”…… 　　110接电数、公园客流、渣土车违规情况……在习近平总书记2018年11月考察过的浦东新区城市运行综合管理中心，大屏上跳动着150多种反映城市运行体征的数据。浦东城运中心副主任陈炜炜说，数字背后反映着民情民意，要通过智能化手段，及时发现解决问题。 　　现代化的城市治理，还须汇聚民智。2017年3月习近平总书记参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出：“群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。”2019年11月，总书记到上海长宁区古北市民中心考察，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。 　　当时在现场的全国人大代表、长宁萍聚工作室党支部书记朱国萍结合本职工作，用朴实的话说出对总书记要求的理解：“从加装电梯到为老服务，要多听老百姓的意见。” 　　上海虹桥街道基层立法联系点召开《中华人民共和国体育法（修订草案）》意见征询座谈会（2021年11月26日摄）。新华社记者 刘颖 摄 　　截至2021年底，上海25家基层立法联系点参与了20件国家法律、64件地方性规定的征求意见工作，530多条立法建议被采纳。通过主动问政于民、问需于民、问计于民，更多群众建议转化为城市发展“金智库”、社区治理“金点子”。 　　以城市运行“一网统管”牵引提升城市智能化水平，搭建更多线上线下民意“直通车”，持续为基层赋权、增能、减负……面对超大城市治理面临的新课题，上海将持续绘好城市治理“工笔画”，不断满足人民对美好生活的向往。 　　使命如山，初心如炬。把习近平总书记的重要指示转化为生动实践，上海必将创造更加美好的未来。

在更高起点上推进改革开放——沿着总书记的足迹之广东篇   深圳莲花山，习近平总书记十年前亲手种下.........大进展，共有五方面47条经验在全国推广，先行示范作用进一步彰显。 这是2021年9月17日拍摄的横琴大桥（无人机照片）。新华社记者 邓华 摄 　　从深圳综合改革试点40条首批授权事项全部落地，到广东自贸试验区36项改革全国首创；从抢抓《区域全面经济伙伴关系协定》实施机遇、实施贸易高质量发展十大工程，到稳固供应链、深化与“一带一路”沿线国家和地区合作……广东全面深化改革扩大开放，为高质量发展拓展了更广阔的空间、注入了源源不断的新动能。 　　“努力实现关键核心技术自主可控，把创新发展主动权牢牢掌握在自己手中” 　　创新既是广东高质量发展的迫切需要，也是做实做强新发展格局战略支点的动力之源。 　　习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。中国如果不走创新驱动发展道路，新旧动能不能顺利转换，就不能真正强大起来。 这是前海深港青年梦工厂（5月10日摄）。新华社记者 黄国保 摄 　　习近平总书记对深圳寄予厚望：“这些年，深圳高新技术产业发展成为全国的一面旗帜，要发挥示范带动作用。” 　　2021年，深圳高新技术产业产值突破3万亿元，正在打造具有全球影响力的创新创业创意之都。 　　2012年12月，习近平总书记在腾讯计算机系统有限公司考察时，对其继续保持创新优势提出希望。2018年10月，习近平总书记在格力电器股份有限公司考察时指出，要“努力实现关键核心技术自主可控，把创新发展主动权牢牢掌握在自己手中”。 　　保持发展领先和竞争优势，创新是第一动力。2012年时，腾讯开发的微信及Wechat注册账户约3亿，如今两者合并月活账户数已达12.88亿，成为全世界最主流即时通讯工具之一。腾讯公司真切体会到，未来企业竞争拼的是创新能力和核心技术，坚持用创新的方式去突破，积极响应数字中国战略，努力成为各行各业数字化转型升级的助手。 这是在深圳市南山区拍摄的腾讯滨海大厦（2020年10月6日摄）。新华社记者 刘大伟 摄 　　高水平科技自立自强，正成为地方政府和企业努力的方向。格力电器不断加深对坚持走自力更生、自主创新发展道路重要性的认识，研发经费按需投入、不设上限，在智能装备、通信设备、模具等领域持续发力，不仅在空调相关领域掌握核心科技，还实现了关键零部件的自主可控。 　　创新不是大企业的专利。在广州开发区科技企业加速器园区中央地带有一块巨石，上面镌刻着习近平总书记的重要指示：“中小企业能办大事”八个大字，激励着广大中小企业扬鞭奋蹄。 　　“实践让我们深刻认识到，不加强自主创新，就不可能实现新的发展，更不可能‘办大事’。”广州明珞装备股份有限公司自主创新产品不断增加，4年前打入国际市场的业务如今已占企业营收七成以上。 广州明珞装备股份有限公司的海外项目生产线（2019年4月10日摄）。新华社发（明珞公司供图） 　　创新已成为广东高质量发展的底色：高新技术企业突破6万家；全社会研发经费支出增加到3800多亿元，占地区生产总值比重提高到3.14%；区域创新综合能力连续5年位居全国第一。 　　建好用好鹏城实验室、广州实验室，加强基础研究，推进大湾区国际科技创新中心建设，做强广深港、广珠澳科技创新走廊……广东正致力于攀登科技高峰，努力把创新发展主动权牢牢掌握在自己手中。 　　“提高发展平衡性和协调性” 　　“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。”2018年10月，习近平总书记在广东考察时指出，“要坚持辩证思维，转变观念，努力把短板变成‘潜力板’”，并殷殷嘱托要“提高发展平衡性和协调性”。 格力精密模具有限公司自动化生产线（5月7日摄）。新华社发（格力公司供图） 　　为推进乡村振兴、促进区域协调发展，2018年以来，广东实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”三项工程，以“小切口”推动“大变化”、满足“大需求”、促进“新发展”，助力城乡之间、珠三角与粤东西北之间缩小差距。截至目前，三项工程已累计培训768万人次，成为广受欢迎的民生品牌。成千上万的厨师、技工、保姆，因此摘了“贫困帽”，改变了人生和家庭命运。 　　50岁出头的陆科明是“粤菜师傅”工程的受益者。4年前失业的他，经过培训后获得厨师职业资格。如今，陆科明在茂名市东镇街开的“高城人家”农家乐已远近闻名。 　　既要让强者更强、优者更优，也要让追赶者发挥后发优势，广东正在构建“一核一带一区”区域发展格局：珠三角核心区发展能级持续提升，沿海经济带产业加速集聚，北部生态发展区绿色发展成效显现。 　　对于欠发达的粤东粤西粤北地区，强化以工补农、以城带乡，构建起“跨县集群、一县一园、一镇一业、一村一品”现代农业产业体系。 这是2020年6月11日拍摄的广东省清远市连樟村景色（无人机照片）。新华社记者 邓华 摄 　　习近平总书记考察过的清远市连樟村，如今面貌一新：泥巴路变成水泥路，实现5G连续覆盖，现代农业产业园的果蔬大棚都装有环境监测系统。 　　连樟村党总支书记陆飞红说，我们通过发展乡村特色旅游，采取“公司+合作社+基地+贫困户”模式，引资发展灵芝、药材等特色产业，村民的日子越过越红火。 　　站上新起点，舞台更宽广。珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区在各自跑道上赛龙夺锦、各展所长，区域协调发展的图景越来越美好。

极目楚天千帆竞——沿着总书记的足迹之湖北篇   党的十八大以来，习近平总书记多次到湖北考察，对湖.........靠创新。”2013年7月、2018年4月，习近平总书记先后两次来到被誉为“中国光谷”的武汉东湖高新区考察，对加强科技自主创新提出要求。 　　2013年7月，习近平总书记在武汉重型机床集团有限公司考察时指出，“工业是我们的立国之本，要大力发扬自力更生精神，研发生产我们自己的品牌产品，形成我们自己的核心竞争力”。 　　“牢记总书记的嘱托，我们围绕数字化、智能化，聚焦高端装备，研发出的一大批新产品用于风电和航空航天等领域。”武汉重型机床集团有限公司发展规划部部长李升说。 　　6月2日，在位于湖北省武汉市的烽火通信科技股份有限公司5G承载实验区，技术人员在进行功能测试工作。新华社记者 肖艺九 摄 　　2018年4月，习近平总书记在烽火科技集团考察时强调，企业必须在核心技术上不断实现突破，掌握更多具有自主知识产权的关键技术，掌控产业发展主导权。 　　“总书记语重心长的话语，坚定了大家打造‘中国芯’的信心。尽管技术壁垒很多，但我们坚持自主研发、不断突破。”烽火通信科技股份有限公司党委书记曾军说，2018年总书记来公司考察时，我们刚刚研发成功国内第一款商用25Gb/s芯片，之后又推出100Gb/s、400Gb/s芯片，今年发布了1.6Tb/s芯片，我国硅光芯片技术实现从Gb/s级向Tb/s级的跨越。 　　湖北着力提升创新策源能力，围绕光电科学、空天科技、生物安全等优势领域，组建10家湖北实验室，产出一大批原创成果。 　　“全球每3部智能手机中，就有1部用到黄石的印刷电路板（PCB）；每100台新下线汽车中，有15台用到黄石PCB。”黄石经济技术开发区党工委书记郭波的底气与正在建设中的“光谷科技创新大走廊”密切相关。 　　从高新技术企业聚集的“中国光谷”出发，连接武汉、鄂州、黄石、黄冈、咸宁五个城市的这条“走廊”，通过打造“光芯屏端网”和生命健康两大万亿产业集群，为周边城市和产业带来新机遇。 　　创新驱动发展，创新赋能发展。 　　“2021年，湖北全社会研发投入首次突破千亿元，比2017年增长43.5%；高新技术产业增加值首次突破万亿元，比2017年增长71.7%。”湖北省科技厅厅长冯艳飞说，湖北区域科技创新能力进入全国科技创新水平的“第一方阵”。 　　“长江经济带应该走出一条生态优先、绿色发展的新路子” 位于湖北省宜昌市的兴发集团新材料产业园（4月19日摄，无人机照片）。新华社发 　　湖北宜昌，长江畔。兴发集团新材料产业园内，近千米滨江绿地取代了原来的厂房。这里曾经是黄磷厂和沿江码头，“化工围江”直接威胁长江生态安全。 　　2018年4月26日，武汉。深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记为新形势下长江经济带发展指路定向：“长江经济带应该走出一条生态优先、绿色发展的新路子。” 　　拥有1061公里长江干线的湖北，重任在肩。铁腕治污，岸线旧貌换新颜。 　　湖北把修复长江生态摆在压倒性位置，以“雷霆之势”推进沿江化工企业专项整治等长江大保护十大标志性“战役”。 　　取缔各类码头1200余个，腾退岸线150公里，岸滩复绿1.2万余亩，关、改、搬、转沿江化工企业400余家……“当前，湖北长江、汉江、清江干流水质提升并保持Ⅱ类，长江生态环境发生转折性变化。”湖北省生态环境厅厅长何开文说。 　　绿色打底，释放生态红利。 　　湖北省宜昌市夷陵区太平溪镇许家冲村一角（2020年6月29日摄，无人机照片）。新华社记者 肖艺九 摄 　　三峡大坝旁，宜昌市许家冲村。村民刘正清送走游客，就抱着待洗的床品往便民洗衣池走。“这里的污水会集中处理。2018年4月总书记来考察时，还夸我们这样洗衣服绿色环保嘞。”刘正清说。村民守护长江，长江也回馈了村民，独特的峡江风情吸引游客纷至沓来。刘正清开起了民宿，吃上了“生态旅游饭”。 　　突出“绿”的底色，2018年以来，湖北省累计完成造林1136.7万亩，森林蓄积量增加到4.2亿立方米，水清、岸绿、河畅的长江绿色生态廊道正在形成。 　　转型发力，澎湃发展动能。 船舶在武汉阳逻港区水域行驶（2018年8月13日摄，无人机照片）。新华社记者 肖艺九 摄 　　一声声汽笛长鸣，武汉新港一片忙碌。 　　习近平总书记2013年7月在武汉新港阳逻集装箱港区考察时提出的“把全流域打造成黄金水道”，正逐渐变为现实。整合全省港口资源、升级硬件设备、优化运输结构、丰富航线体系……2021年，阳逻港作业效率已从2013年每小时22吊，提高到每小时27吊；年吞吐量从2013年的76万标箱增加到184万标箱。 　　大江奔腾，千帆竞发。 　　落实“生态优先、绿色发展”要求，全力打造绿色崛起“湖北路径”，提升发展“含新量”“含绿量”，湖北编制实施《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》，以负面清单严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，实现“留白”发展，留足“绿色”空间。 　　“奋力谱写湖北高质量发展新篇章” 　　两年前，突如其来的疫情让湖北经济坠入寒冬，2020年一季度经济总量下降近四成。 　　2020年2月12日，医务人员在湖北省武汉体育中心方舱医院前竖起拇指为自己和同伴加油鼓劲。新华社记者 肖艺九 摄 　　2020年3月，在抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，习近平总书记专门赴湖北省武汉市考察疫情防控工作。 　　2020年5月，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时对湖北提出殷切期待，“希望湖北的同志统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，坚持稳中求进工作总基调，主动作为、奋发有为”“奋力谱写湖北高质量发展新篇章”。 　　习近平总书记的重要指示，成为湖北干部群众疫后重振经济社会发展的行动总纲。 　　抓住政策“窗口期”，托住“基本盘”。 　　在中央支持湖北经济社会发展一揽子政策的扶持下，湖北抢抓“窗口期”，实施退税减税降费等一系列政策举措，给企业运营成本做“减法”，为企业资金支持做“加法”。今年一季度，湖北41个工业大类行业中39个保持正增长。 　　拼出“加速度”，重返“主赛道”。 　　2020年3月10日，医护人员在武昌方舱医院前庆祝。当日，武汉所有方舱医院全部休舱。新华社记者 肖艺九 摄 　　34天完成供地、160余天实现主体结构封顶……TCL华星扩产项目正加速建设。“半年前，这里还是一片空地。”承建方中建三局项目经理戴超介绍，作为湖北打造“光芯屏端网”全产业链的重要组成部分，项目相关审批全面提速。 　　随着营商环境持续改善，截至2021年12月底，湖北全省新发展市场主体112.46万户，同比增长53.9%；新增规模以上工业企业1697家，新增数量为近五年最高。2021年湖北GDP首次突破5万亿元，创历史最高纪录。 　　锚定高质量，变局中开新局。 武汉江景（2021年6月23日摄，无人机照片）。新华社记者 肖艺九 摄 　　放眼荆楚，投资75亿元的前沿生物技术产业园、一期投资100亿元的比亚迪襄阳产业园等一批高质量发展增长点正加快培育。2022年一季度，湖北亿元以上施工项目6966个，同比增加1264个；工业技改投资增长29.6%，快于全部投资9.6个百分点…… 　　江潮奔涌，风帆高悬。 　　湖北，曾经的战“疫”决战决胜之地，正在高质量发展新征程上，奋楫扬帆、乘风破浪！

发改办投资〔2022〕233号   各省、自治区、直辖市及计划单列市，新疆生产建设兵团发展改革委.........要于每年1月15日、7月15日前，向我委（投资司）报送投融资合作对接进展情况和对接项目信息（按附表格式），以及典型经验、意见建议等。有关企业、金融和投资机构也可向我委（投资司）反映投融资合作对接需求，提出工作建议，加强信息交流，形成工作合力。   我委将不断健全社会资本投融资合作对接机制，聚焦重点领域，积极开展政策交流、信息共享、项目对接、模式探索等工作，帮助示范性强、影响力大的项目落地实施，大力推广地方的好经验好做法，不断加强投融资模式创新，充分调动各类社会资本的积极性，合理扩大有效投资。   附件：社会资本投融资合作对接重点项目信息表   国家发展改革委办公厅 2022年3月21日        

5月25日 作者：中国国际工程咨询有限公司  徐成彬   2022年5月25日，国务院重磅推出.........动新项目总投资超过2700亿元，对盘活存量资产、形成投资良性循环产生了良好示范效应。其中，建信中关村REIT上市首日开盘涨停，锁死30%涨停线；华夏中国交建REIT发行累计吸金超1500亿元，公众配售比例为0.84%，刷新了公募基金产品配售比例的历史最低纪录。公募REITs市场的火热让越来越多的政府部门、原始权益人、金融机构开始参与进来，希望更多的优质项目发行上市。国办19号文充分反映了市场的热情和呼声，也对试点项目推荐、审核效率提出了更高要求。 从试点项目所属行业看，亟需扩大试点行业范围，保障性租赁住房、清洁能源、市政、数据中心、水利等短板和新经济领域项目应脱颖而出，产生示范效应。从试点项目所属区域看，更多的中部省市和西部地区的优质项目将在REITs市场有一席之地，带动当地经济发展。从原始权益人所有制成分看，国办19号文明确要求对各种所有制企业一视同仁、公平对待，预计越来越多的民营和外资企业将成为公募REITs的原始权益人。 (二）基础设施REITs试点一直处于高效推进中 我国公募REITs试点从基础设施切入，国家发展改革委和中国证监会作为基础设施REITs主管部门，根据职责分工，密切配合，坚持“双向评审”机制，探索了保障项目和产品质量的根本机制。 在确保试点项目质量的前提下，试点进度也是十分高效的。相比经历30多年磨砺才日臻完善的国内企业股票发行IPO审核，基础设施REITs试点工作在没有任何现成经验可以借鉴的情况下稳步推进，从首批试点48单项目申报到9单产品公开上市，仅用了不到8个月的时间，可谓创造了公募REITs试点的中国效率。目前已有16单由国家发展改革委推荐至中国证监会，12单在两个交易所公开上市并稳健运行，另外还有多单项目正处于申报和评估中，REITs试点项目推进工作赢得了社会各界的广泛认可。 二、特殊项目的运营年限和收益集中度可灵活确定 国办19号文的第四条：“对于维护产业链稳定、强化民生保障等具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。” (一）运营年限原则上不低于3年 我国REITs试点政策要求，项目运营时间原则上不低于3年。对已能够实现长期稳定收益的项目，可适当降低运营年限要求。 一般项目要求运营3年以上，主要是保障进入稳定运营状态。对于维护产业链稳定、强化民生保障等具有非常重要作用的资产，例如仓储物流行业中的高标仓或冷库、人口净流入的大城市的保障性租赁住房、风电或光伏发电等，项目投入运营以后一般很快达到满租水平或设计能力，具备稳定收益条件，需要灵活合理确定运营年限。 (二）项目收益来源合理分散 我国REITs试点政策要求，项目收益持续稳定且来源合理分散，直接或穿透后来源于多个现金流提供方。因商业模式或者经营业态等原因，现金流提供方较少的，重要现金流提供方应当资质优良，财务情况稳健。 根据国办19号文的要求，项目收益来源一般应具有适当分散度，主要是为了规避市场风险。对于项目收益相对集中的资产，如果资产管理者与实力较强的租户签订了长期租赁协议，租金也反映公允水平，其收益集中度要求需要根据项目特点进行具体分析。 三、稳健运营是实现项目投资目标的重要保障 国办19号文的第二十条：“确保投资方在接手后能够引入或组建较强能力和丰富经验的运营管理机构，保持基础设施稳健运营”“推动基础设施REITs基金管理人与运营管理机构健全运营机制，更好地发挥原始权益人在项目运营管理中的专业作用”。 (一）运营管理机构应具备较强的专业能力 基础设施运营质量不仅关系项目经营性现金流的稳定性，也影响到公众利益和社会稳定，因此投资人接受存量资产后，必须高度重视底层资产的运营管理， 切实保障公共利益，防范化解潜在风险。 根据国办19号文的要求，基础设施运营管理机构必须具备丰富的项目运营管理经验和专业能力，能够实现提升运营服务的质量和效率，为公募REITs获得稳定现金流回报和履行社会责任奠定运营专业基础。 (二）原始权益人在项目运营管理中专业作用不可替代 REITs是基于金融创新的轻资产商业模式，绝大多数原始权益人在发行REITs以后仍然希望继续担当运营管理者的角色。 从专业能力看，基金管理人和ABS管理人主要擅长资本运作，对复杂的资产运营管理缺失基本能力，因此国办19号文要求必须更好地发挥具有良好专业能力和丰富经验的原始权益人的作用，保障基金存续期间项目持续稳定运营。这些规定确立了原始权益人在基础设施REITs产业链中的特殊地位，有利于调动原始权益人的积极性。 四、扩募机制将REITs打造为资产上市平台 国办19号文的第四条：“建立健全基础设施REITs扩募机制，探索多层次基础设施REITs市场。” (一）扩募机制强化了REITs市场先行者的优势地位 REITs是资产的IPO，扩募机制是首次公开募集之后，依托市场机制增发份额收购资产的行为。通过扩募机制实现规模增长是境外成熟REITs市场的通行做法，扩募机制有利于将REITs打造为“资产上市平台”。 2022年4月中旬，根据中国证监会的统一部署，上海证券交易所和深圳证券交易所分别就基础设施REITs扩募规则公开征求意见。随着国办19号文的贯彻落实，REITs扩募机制将会加快建立和完善，更多的优质存量资产将通过扩募路径源源不断地进入REITs市场，REITs市场先行者在REITs产业链的优势地位将进一步得到加强。 (二）探索建立多层次基础设施REITs市场 国办19号文首次提出我国要探索建立多层次基础设施REITs市场，将使得社会各界对我国未来基础设施REITs市场的全方位发展给予更多的期待，极大提振投资者和原始权益人对未来我国基础设施REITs发展的信心。 在扩募机制建立健全以后，外部资产收购将成为REITs市场发展的重要源头，这将促进基础设施Pre-REITs市场的发育和壮大。 五、补办相关手续为更多资产盘活创造了有利条件 国办19号文的第十一条：“针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。”对产权不明晰的项目，要求“依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记”；对项目前期手续不齐全的项目，要求“按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序”；对项目盘活过程中遇到的难点问题，要求“探索制定合理解决方案并积极推动落实。” (一）积极落实盘活存量条件 产权登记是参与公募REITs的基础。基础设施REITs试点首先要求项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权，通过尽职调查和资产重组，界定目标资产的权属及其权属范围，项目公司依法持有拟发行基础设施 REITs 的底层资产。 基础设施REITs试点项目前期手续主要包括投资主管部门负责的审批、核准或备案手续，以及城乡规划、土地管理、环境保护、施工许可、竣工验收等。由于各种原因，绝大多数试点项目的前期手续都不是完备无缺的，需要依法依规补办相关手续，国办19号文为有关部门补办手续提供了重要依据。 (二）完善规划和用海政策 针对资产盘活过程中的规划、用地用海等关键手续，国办19号文的第十三条专门做出规定，提出“依法依规指导拟盘活的存量项目完善规划、用地用海、产权登记、土地分宗等手续”，并要求相关部门或机构“积极协助妥善解决土地和海域使用相关问题，涉及手续办理或给予证明的积极予以支持”。 对盘活资产过程中需要调整相关规划或土地、海域用途的项目，“应充分开展规划实施评估，依法依规履行相关程序”，相关部门或机构的积极支持将为盘活存量资产创造良好条件和营商氛围。 六、所有基础设施REITs项目均应符合投资管理合规性要求 国办19号文的第十八条明确：“所有拟发行基础设施REITs 的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。” (一）投资管理合规性是依法治国的必然要求 任何资产都是在特定的法律法规和政策背景下投资建设形成的，合规性审查主要判断项目是否符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求。 基础设施项目投资管理合规性要求，投资项目必须依法依规办理行政许可手续，主要包括投资主管部门负责的审批、核准或备案手续，以及城乡规划、土地管理、环境保护、建筑施工等方面的手续。这些法定手续不仅是我国70多年建设管理经验的总结，而且都有明确的法律依据，是全面依法治国的必然要求。 (二）投资管理合规性审查是保护投资人利益的关键举措 在基础设施REITs试点过程中，底层资产质量是推进基础设施REITs工作的关键。首批REITs试点项目上市以来的稳健表现，与底层资产质量过硬紧密相关。 项目公司的所有权属通过ABS完全转让给公募基金之后，如果投资管理关键风险没有排除，风险将随之转移至投资人，某些风险可能是颠覆性的，且无法弥补。开展投资管理合规性审查是规避投资风险、保护投资人利益的关键举措，也是推动中国基础设施REITs市场行稳致远、健康发展的核心所在。 (三）首发和扩募项目都必须履行投资管理合规性审查   按照国办19号文的要求，基础设施基金存续期内新购入基础设施项目的标准和要求，应与基础设施基金首次发售一致，即所有拟扩募项目都必须高度重视投资管理合规性审查，都应符合国家重大战略、发展规划、产业政策等要求，扩募资产自身质量始终是实现REITs战略价值和可持续发展的基石。 七、国有资产豁免进场交易统一规则 国办19号文的第四条：“国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。” (一）国有资产转让个案处理机制得到确认 基础设施REITs试点阶段涉及众多国有资产交易，一直采取了个案处理、一事一议的方式。2020年10月12日，深圳市国资委率先破局，批准本地基础设施REITs项目所涉国有资产“遵循等价有偿和公平公正的原则规范发行，无需另行履行国有资产交易程序。”随后，各地国有资产监督管理机构和国务院国资委先后分别出具相关证明文件，同意豁免进场交易。 国办19号文充分借鉴了首批基础设施REITs先行先试的经验，对国有产权非公开协议转让统一了审批流程和交易规则，增添了对国有企业发行REITs产品的信心。 (二）公募REITs市场定价机制反映了国有资产公允价值 公募REITs通过证券交易所公开询价、定价机制，更能反映资产的公允价值，有利于实现国有产权的公开、公平、公正的定价效果。试点实践证明，国有资产保值增值的风险可控。 八、抓实基础设施REITs税收支持政策及服务等工作 国办19号文的第十四条：“落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。”“对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现有税收政策框架下助力盘活存量资产。” (一）REITs设立阶段的企业所得税可以递延 2022年1月财政部、税务总局发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点税收政策的公告》（2022年第 3 号），提出在基础设施REITs设立阶段，原始权益人向基础设施REITs转让项目公司股权实现的资产转让评估增值，当期可暂不缴纳企业所得税，允许递延至基础设施REITs完成募资并支付股权转让价款后缴纳。其中，对原始权益人按照战略配售要求自持的基础设施REITs份额对应的资产转让评估增值，允许递延至实际转让时缴纳企业所得税。  (二）REITs税收支持政策需要落实落细 基础设施REITs产品生命周期包括设立、运营、分配、退出等环节，各环节都存在纳税问题。对参与REITs的相关利益主体而言，税收成本是影响融资成本和投资回报的重要因素，甚至直接影响到是否发行REITs的决策。 根据国办19号文的要求，我国需要进一步细化REITs的税收中性政策，建立和完善符合我国国情的REITs税收支持政策体系，并要求各级税务机关主动作为，在现有税收政策框架下助力盘活存量资产。 九、通过价格调整机制和资产重组提高项目收益水平 国办19号文的第十二条:“完善公共服务与公共产品价格动态调整机制” “依法依规按程序调整污水处理收费标准”“完善生活垃圾处理收费制度”“建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制”。 (一)公共产品或服务定价需要政府调控 基础设施项目一般具有自然垄断性、公益性等特征，其产品或服务价难以通过市场机制有效形成。为了保证充足有效的公共产品供给量，同时保护好社会公众的利益，诸如污水处理收费、生活垃圾处理收费、水利工程水价等基础设施服务价格的确定及调整均不能由原始权益人或公募基金管理人自主确定，必须由政府有效管理或引导调控。 (二）资产重组可以为盘活存量资产创造条件 基础设施公募REITs可以看作并购重组+资产IPO。为提高项目收益水平，国办19号文的第十二条还对整体收益较低的项目提出“支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件”。 基础设施REITs试点要求项目未来3年净现金流分派率原则上不低于4%，对于公益性较强且建设投资很大的基础设施，如水利工程、城市轨道交通、文化旅游基础设施等项目，整体资产收益率往往难以达到最低收益率要求，选择具有独立收益能力的资产进行重组是非常必要的。 (三）资产合理组合打包可以提升资产吸引力 国办19号文的第十二条还要求“研究通过资产合理组合等方式，将准公共性、经营性项目打包，提升资产吸引力”。基础设施REITs试点要求首次发行项目评估净值原则上不低于10亿元，对于污水处理、仓储物流等单个资产规模较小的项目，合理打包、肥瘦搭配具有规模经济性，也是提升资产吸引力的重要途径。 十、回收资金以资本金形式再投资促进投资良性循环 国办19号文的第十五条：“鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。” 国办19号文的第十七条：“在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；”“发挥中央预算内投资相关专项示范引领作用，鼓励社会资本通过多种方式参与盘活国有存量资产。” (一）引导做好回收资金使用 基础设施REITs鼓励将回收资金以资本金形式投资于新的基础设施和公用事业项目建设，重点支持基础设施补短板或新基建项目，以存量带增量、以融资促投资，形成资产-资本-资金-投资-项目的良性循环，将有效弥补新建项目的资本金缺口，或者显著改善新建项目的资本金融资能力，为项目的债务融资提供了良好的信用基础。 目前12个REITs项目发行上市，净回收资金约188亿元，带动新项目总投资超过2700亿元，杠杆率约为1:14，杠杆效应显著，为引导试点项目对存量带动增量形成良性循环做出了贡献。 在我国经济增长面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的相对困难时期，积极发挥基础设施REITs盘活存量资产和促进有效投资的关键性作用，将对提振投资，促进发展和形成良性循环产生持续性的深远影响。 (二）加强配套资金支持 2021年2月国家发展改革委研究制定了《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》（发改投资规〔2021〕252号），重点支持采用不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活国有存量资产，将净回收资金主要用于新增投资。 根据国家发展改革委的委托，中咨公司先后组织专家对2021年度和2022年专项计划项目进行了评估，专项年度中央预算内投资与专项支持的新建项目总投资的比例（杠杆率）分别为1:145和1:95，充分发挥了本专项“四两拨千斤”的撬动作用。  十一、REITs立法将为长远健康发展保驾护航 国办19号文的第四条提出“研究推进REITs相关立法工作。” (一）“公募基金+ ABS”结构是现行法律法规框架下的重大创新 我国基础设施REITs试点采用了“公募基金+资产支持证券（ABS）”独特内核结构，这是基于现行法律法规框架下的重大创新设计，实践证明是现实可行的方案，但客观上也带来了REITs治理结构、法律关系相对复杂，各方权责界定和协调难度较大等情况。 (二）基础设施REITs立法是试点走向成熟的标志 我国基础设施REITs试点本质上是在试规则，通过不断总结和修订政策固化经验，体现了独特的实践主义特征。从长远看，只有通过不动产投资信托基金（REITs）立法，才能将REITs作为独立的金融品种，从法律上确立REITs的市场地位及证券法律性质，优化产品交易结构，系统构建符合REITs特点的申报、推荐、审核、发行、上市、交易、信息披露、监管等制度安排，为REITs真正进入快车道提供法律制度保障。   来源： “中咨研究”公众号      

4月27日 作者：陈益刊   低迷的政府和社会资本合作（PPP）模式有望迎来转机，这关系着十多万亿元PPP项目。 4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求，全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。 多位接受第一财经采访的专家表示，此次中央财经委会议将基础设施提到关乎经济和安全的重要位置，并且少见地要求推动PPP模式来吸引社会资本参与市政设施投资运营，这体现了中央高度重视社会资本作用，而PPP模式仍是一条“光明正道”，在未来基建投资中将担当重任。但PPP模式发展仍然要坚持规范、透明原则，当前仍有不少问题待解决，包括PPP立法、政府履约、社会资本“重建设、轻运营”等问题，而这些关系到PPP行稳致远。 PPP担重任 前述会议指出，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，全面加强基础设施建设，对保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。 近年受经济下行尤其是疫情冲击，地方财政困难，适度超前开展基础设施建设不能仅靠财政投入，更重要的是吸引民营企业等社会资本参与，其中PPP模式是一个重要途径。 PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府择优选择社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。 2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。 受经济下行等影响，此前一些PPP业务过于激进的民营企业陷入资金困境。在隐性债务监管和地方财力紧缺下，不少地方政府对PPP态度更加谨慎。一些市场人士对PPP未来发展道路比较悲观。 根据财政部PPP中心数据，全国PPP综合信息平台管理库项目中，2020年和2021年两年入库PPP项目投资额均出现两位数降幅。2014年至今年2月，累计入库PPP项目10248个、投资额16.3万亿元。其中累计开工建设项目4884个、投资额7.8万亿元，稳投资作用仍明显。 PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，此次会议提出加强基础设施建设，不仅是当前稳增长需要，更是为国家长远发展打好基础，这无疑会推动“十四五”基础设施规划的超前实施，近期将带动基础设施建设及相关产业的发展，为相关企业带来发展机遇。会议重提PPP模式比较少见，这从政策层面体现中央政府高度重视社会资本的作用，PPP模式将继续在构建现代化基础设施体系过程中担当重任。 “重提PPP模式，说明PPP还是一条光明大道，后续将会有更多地方力推该模式。”一位从事PPP业务的民营企业家告诉第一财经。 一位地方财政PPP人士也告诉第一财经，PPP模式在基础设施领域的应用及成效还是得到中央肯定的，该模式的核心要义就是转变政府职能，引入社会资本建设的同时，强化基础设施全生命周期管理，这与新发展理念一脉相承。 此次会议强调，要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。要科学规划，贯彻新发展理念，立足全生命周期，统筹各类基础设施布局，实现互联互通、共建共享、协调联动。要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。要注重效益，既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益。 清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，此次会议推进PPP模式强调了“规范”和“阳光透明”。近些年财政部、国家发改委已经发布相关文件来规范PPP发展，2018年以后PPP项目基本做到了规范，特别是2019年财政部发文规范PPP模式发展后，现在各方都比较理性对待PPP。在透明度方面，目前财政部和发改委都分别有PPP项目信息公开平台，加大PPP项目信息公开力度，这方面总体做得比较好。 财政部对规范的PPP项目设定具体标准，比如属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。项目要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准方式，提前锁定、固化政府支出责任等。 “上述会议肯定了加大基建投资推进PPP模式的必要性，但同时也强调了必须规范地发展PPP。PPP模式只是公共服务项目建设的一种模式，有其相应的优缺点，未来需要规范和稳定地发展。”中央财经大学温来成教授告诉第一财经。 多重问题待解 不过当前PPP规范发展仍面临一些挑战。金永祥认为，PPP发展过程中遇到的各种问题受到了中央的重视，未来在推进PPP模式时将得到解决。比如，基础设施建设的前期论证、基础设施的回报机制、社会资本运营能力建设及专业化、地方政府的监管能力建设、重建设轻运营问题、市场化过程中充分竞争和合理竞争问题，以及客观评价PPP及与其他政策的比较问题等。 PPP资金难题被认为是当前PPP模式发展面临的一大难题，这体现在部分地方政府和社会资本都缺钱。 由于PPP项目的公益属性，不少项目因收益不足，无法满足社会资本合理投资回报，因此在项目运营阶段，需要政府付费或者补贴项目可行性缺口。而近年受经济下行、减税降费尤其是疫情冲击，地方财政收入增长乏力，在PPP财政支出责任占比不得超过10%“红线”约束下，部分地方政府做PPP项目的空间比较小。而相比复杂的PPP模式，不少地方更愿意通过发行专项债来解决基础设施资金问题。 前述财政人士认为，当前PPP项目一大问题是政府履约能力。推广PPP模式希望推动财政资金从之前补贴项目建设转为补贴项目运营，这旨在提高项目公共服务水平，提高财政资金效应。不过对欠发达地区来说，在当前财政体制下，基层财政困难，没有持续的保障能力。 上述企业家也认为，一些地方财政收入尤其是土地出让收入下滑，加大基础设施建设面临最大的难题是钱从哪里来。 此次会议提出，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。 另一方面，前些年不少企业大量资金投入PPP项目，而PPP项目建设—运营期限长，且投入资金规模大，在民企融资难、融资贵当下，部分企业尤其是民企没有增量资金投入PPP项目。 不久前央行等出台的《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，在加大对有效投资等金融支持力度中，也要求做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。当前国家正在推广的基础设施REITs有助于解决PPP项目融资难题。 PPP规范发展除了资金问题外，由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。 王守清表示，一些部委和地方政府对PPP的内涵和政策理解不完全一致，导致一些争议，需要协调完善特别是细化PPP相关政策，可以成立中央跨部委的PPP中心，来完善细化PPP相关政策，在此基础上启动PPP立法。 为了促进PPP规范发展，早在2017年7月，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》对外征求意见，但这部备受业内期待的PPP条例尚未出台。 财政部PPP中心主任焦小平曾表示，出台PPP条例是破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。当前急需出台PPP条例，统一顶层制度设计，解决历史遗留下来的分散分治问题，系统优化营商环境，加强合作各方权益保护，稳定发展预期。 金永祥认为，PPP规范是一项长期任务，大量PPP项目肯定会存在一些问题，需要更包容地去看待，毕竟其他投融资模式也存在一些弊端。PPP积累了大量人才和案例经验，其市场化、专业化和规模化特征，优化了政府和企业双方的资源，从全社会角度提高了基础设施和公共服务效率，是公认的体制机制重大创新。此次会议之后，PPP将更加成熟，全面促进基础设施高质量发展。   来源：第一财经  

吴华 案件来源 安徽省蚌埠市中级人民法院(2021)皖03民终3358号《民事判决书》，详见中国.........nshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=48dd497c47b140729aceadf600b3656f   案件经过 法院查明的案件事实为，2020年9月，安徽建工集团股份有限公司（以下简称“建工公司”）发布固镇县城南生态区路网PPP项目沥青工程（以下简称“涉案项目”）招标文件，对涉案项目进行招标，预估金额3912.4万元，投标保证金50万元。投标投标保证金不予退还的情形有：……（4）投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的。固镇县聚城建设工程有限公司（以下简称“聚城公司”）于2020年9月28日缴纳投标保证金50万元，2020年9月30日前提交的投标文件的投标函中表示“……研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求。” 2020年10月10日，建工公司向聚城公司发出《关于要求提交相关资料原件核验的通知》，要求聚城公司在2020年10月14日15:00前提交其在招标文件中提及的“2020年5月22日与上海亚太集体有限公司签订的总价为2242.2万元的大理市综合官网二期工程沥青砼摊铺工程”的合同、结算资料、增值税发票、银行转账凭证、银行流水（加盖银行章）等相关证明材料原件，同时提交加盖公章的彩色影印件，否则有权认定聚城公司存在虚假资料投标行为。 2020年10月15日，因聚城公司并未提供上述资料，建工公司向聚城公司发出《关于投标文件相关情况判定的函告》（以下简称《函告》），主要载明聚城公司未按要求提供上述资料，判定聚城公司存在提供虚假资料等弄虚作假方式投标的违规行为，如聚城公司对以上结论有异议，请携带相关证明材料于2020年10月16日11:00前至合肥市招标中心进行澄清说明，若聚城公司未按要求办理或证明材料不能对以上问题澄清说明，则视为聚城公司认同存在提供虚假资料等弄虚作假方式投标的结论。 2020年10月16日，建工公司向聚城公司发出《处理决定书》，主要内容为，截止到2020年10月16日11:00，聚城公司未对提供虚假材料等弄虚作假方式投标的结论进行澄清，现根据招标文件规定以及《函告》要求，判断聚城公司该项目投标存在提供虚假材料等弄虚作假方式投标的违规行为，并作出如下处理：1.不予退还投标保证金；2.自2020年10月19日至2021年10月18日暂停在建工公司进行投标。 因建工公司未退还50万元投标保证金，聚城公司遂起诉。庭审中，法院要求聚城公司提交其在招标文件中提及的“2020年5月22日上海亚太集体有限公司签订的总价为2242.2万元的大理市综合官网二期工程沥青砼摊铺工程”的合同、结算资料、增值税发票、银行转账凭证、银行流水（加盖银行章）等相关证明材料原件，庭审后聚城公司回复没有找到相关资料。   法院观点 一审法院认为： 招标文件对于聚城公司具有约束力，双方已经就投标保证的条款达成合意。建工公司发出的招标文件属于邀约邀请，招标文件中明确载明投标保证金50万元，若投标人发生任何以下任一种情况，其缴纳的投标保证金将不予退还：……（4）投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的。聚城公司根据上述招标文件缴纳了保证金50万元并提交投标文件，该投标文件中表明“……研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求。”投标文件属于要约，根据《合同法》的规定，要约到达受要约人时生效，建工公司收到了投标文件，双方关于投标保证金的条款已经达成合意。 但是，投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的、约束自己履行投标义务的一种担保，其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等行为给招标人造成损失。其目的是维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行。依照《招标投标法实施条例》规定，投标保证金不予退还的情形有两种：一是投标截止后，投标人撤销投标文件的；二是中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的。同时，由国家发展和改革委员会、财政部等九部委联合编制的《标准施工招标文件》中的“投标人须知”投标保证金不予退还的情形也仅有两种，与上述规定情形一致。在九部委随后联合颁布的第56号令《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》中，对《标准施工招标文件》的使用作出了明确要求：行业标准施工招标文件应不加修改地引用《标准施工招标文件》中的“投标人须知”(投标人须知前附表和其他附表除外)。而本案建工公司提供的招标公告除法定不予退还投标保证金的两种情形外，增加了“投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的”的内容。该内容明显加重了投标人的责任，也不符合上述法规规章的规定，且与九部委第56号令中如何引用《标准施工招标文件》的要求相悖。 依照《民法总则》第六条、第七条规定，聚城公司在投标过程中弄虚作假，违反诚信原则，扰乱招标投标市场，对于其他合规投标人也造成一定不利影响，如果不予惩戒将造成不良的示范效应，聚城公司理应承担相应的法律责任。虽然双方对于投标保证金的条款已经达成合意，但该不予退还保证金的条款实质是一种具有惩罚性质的违约条款，如果因为聚城公司违反诚信原则的违约行为而不返还聚城公司高达50万元的投标保证金，在建工公司没有证据证明其实际损失的情况下，建工公司将因此获得大额利益，双方的权利义务明显失衡，不符合公平原则，故酌定建工公司退还45万元投标保证金给聚城公司，对聚城公司要求建工公司支付利息的诉讼请求不予支持。 综上，根据相关法律规定，一审法院判决：被告建工公司于本判决生效之日起十日内退还保证金45万元给原告聚城公司；驳回原告聚城公司其他诉讼请求。 二审中各方的观点： 建工公司上诉的理由：1.一审法院适用法律错误，应依法改判。首先，本案案由不是缔约过失责任纠纷，而是招标投标合同纠纷。其次，根据《招标投标法》第十九条规定，招标人有权根据项目的特点和需求编制与项目特点和需求有关的招标文件。被上诉人作为投标人出具的投标文件明确响应了招标文件的要求，招投标文件对双方即具有约束力，涉案项目招标文件明确记载：投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的，其缴纳的投标保证金将不予退还。被上诉人向上诉人提交的投标文件明确表示接受招标文件的各项要求，从未对投标保证金条款提出任何异议，该合意内容系双方真实意思表示，亦不违反法律法规的禁止性规定，依法成立并生效，对双方均具有约束力。再其次，虽然法律法规没有对投标保证金的具体数额作出规定，但住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标办法》规定，一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过50万元；国家发展改革委等七部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》规定，投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元。根据上述文件规定，投标保证金最高不超过80万元。综上，在案涉招标项目预估金额高达3912.4万元的情况下，上诉人确定案涉招标项目投标保证金为50万元并无不当，上诉人收取聚城公司50万元投标保证金即是双方的合意也不违反法律规定。最后，一审法院认定聚城公司在投标过程中弄虚作假、违反诚信原则，扰乱招标投标市场，聚城公司应承担相应的法律责任，上诉人没收聚城公司投标保证金50万元，符合双方在招标文件和投标文件中投标保证金的约定和法律关于定金罚则的规定。一审判决结果却酌定上诉人退还50万元投标保证金中的45万元给聚城公司，仅要求聚城公司承担5万元的法律责任，不仅不符合招投标文件的约定和法律规定，甚至是纵容、鼓励聚城公司弄虚作假。 被上诉人聚城公司辩称：1.上诉人认为缴纳50万元保证金属于承诺是对法律的错误认识，招标文件属于对项目工程的要约邀请，被上诉人提交投标书属于要约，被上诉人中标签订合同才能属于承诺，双方才能签订合同成立关系，因此本案关于招投标事宜是涉案工程的法律关系仍停留在磋商阶段，本案定性为缔约过失责任没有任何错误。2.双方为平等的法律合同关系，上诉人虽然是大型国企，但是不能代替行政机关行使行政处罚权，既然本案主体之间是缔约过失纠纷，应当结合缔约过失给对方造成的损失裁定各自应当承担的责任，同时上诉人在招标文件里以霸王合同条款的形式，超出招投标管理条例九部委关于施工文件的标准，强行增加投标人的义务，违背公平原则。一审法院判决事实清楚，证据确凿。 二审法院认为： 缔约过失责任，是指在订立合同过程中，当事人因实施违反诚实信用原则的行为给对方造成损失后应承担的法律责任。根据一审法院已经查明的事实，聚城公司在建工公司进行的招标中，存在以提供虚假资料等弄虚作假方式投标的违规行为，违反了诚实信用原则，构成缔约过失。故一审法院将本案案由应为缔约过失责任纠纷，并无不当。聚城公司在本案招投标中的违规行为并非法定不予退还投标保证金的情形，一审法院在建工公司并未举证证实其实际损失的情况下，综合考量本案的案情，为防止当事人双方权利义务明显失衡，酌定由建工公司退还聚城公司45万元投标保证金，相应的利息诉求不予支持，并无不当。建工公司上诉主张不应全部退还案涉投标保证金，并无充分的事实和法律依据，明显超出了聚城公司因其违规投标所应承担的民事责任的合理范畴，本院不予支持。二审法院判决驳回上诉，维持原判。   案件评析 笔者认为，这份判决是近年来有关投标保证金的判决中最令人匪夷所思的判决。判决反映的法律问题，应当引起业界同仁思考。 第一个问题，招标人收取投标保证金是民事行为，还是行政处罚？ 招标人收取投标保证金行为的属性，是判断其他问题的基础性问题。若收取投标保证金是民事行为，则应当遵循“法不禁止即自由”的原则，在法律规定外可以由当事人约定不予退还投标保证金的其他情形；若是行政处罚，则因其为行政行为，只能由法律规定，而不能由当事人随意约定。 笔者认为，在招标过程中，招标人与投标人缔结两种合同。一种是招标完成后签订的采购合同，即招标人与中标人签订的采购标的的合同；另一种是招标过程中招标人与各投标人签订的投标保证金合同。从缔约过程看，招标人发出的招标文件，既包含邀请潜在投标人对采购标的（货物、服务或者工程）投标的要约邀请的内容，也包含投标保证金的内容，如投标保证金的金额、交纳时间、形式及不予退还的情形等。 针对采购标的要约邀请，各投标人递交投标文件为发出要约，招标人确定中标人并发出中标通知书时作出承诺，采购合同成立，即多个投标人向招标人发出要约，而招标人只向中标人发出承诺并签订采购合同。 但招标文件中有关投标保证金的内容，笔者认为不是要约邀请，而是要约。根据《民法典》第四百七十二条的规定，要约是希望与他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列条件：一是内容具体确定；二是表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。招标文件有关投标保证金的内容可以理解为是招标人希望与投标人订立投标保证金合同的意思表示，并且投标保证金的金额、交纳时间、形式、不予退还的情形等均具体确定，一经投标人承诺，招标人即受该意思表示约束。因此，招标文件中有关投标保证金的内容是要约。投标人以缴纳投标保证金的行为作出承诺，即根据招标文件规定的投标保证金的金额、交纳时间、形式等向招标人或者招标代理机构缴纳投标保证金，并在投标文件中提供递交投标保证金的银行汇款凭证、基本账户证明等材料。只要投标人缴纳投标保证金，招标人与各个投标人有关投标保证金的合同成立并生效。如果投标人出现不予退还投标保证金的情形，招标人不予退还投标保证金，则是投标保证金合同履行。 从上述缔约过程看，投标保证金合同是招标人与投标人双方合意的结果，招标人在招标文件中明确发出缔结投标保证金合同的要约，投标人以缴纳投标保证金的形式作出承诺。虽然投标保证金是招标人单方确定，投标人没有协商的权利，但投标人若认为投标保证金金额过高，可以不参与投标，投标人有选择权。另一方面，由于投标保证金合同是格式合同，由招标人单方制定，故为防止招标人滥用权利，损害投标人的利益，法律对投标保证金作出限制性规定。《招标投标法实施条例》规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标办法》规定，投标保证金一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过50万元；国家发展改革委等七部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》规定，投标保证金不得超过项目估算价的2%，但最高不得超过80万元。只要招标文件规定的投标保证金未超过规定，就应当受到法律的保护。本项目的招标估算价为3912.4万元，投标保证金不应超过2%即78.248万元，而招标文件规定的投标保证金是50万元，符合法律规定。 根据《行政处罚法》的规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。构成行政处罚的要件有：实施行政处罚的是行政机关，行政处罚针对的是公民、法人或者其他组织的违法行为，行政处罚是减损权益或者增加义务的惩戒行为。而招标人不是行政机关，并且法律未规定招标人收取投标保证金是违法行为。根据《招标投标法实施条例》第六十六条，招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。因而只有在招标人超过法律规定的2%的比例收取投标保证金时才是违法行为。招标人在法律规定的范围内收取投标保证金是合法行为。 综上，收取投标保证金是招标人、投标人意思一致的合同行为，是民事行为，而非行政处罚。只是，投标保证金合同的特点是单务合同，投标人只有按照招标文件规定缴纳投标保证金的义务、并保证不出现不予退还投标保证金的情形，而不享有权利；招标人享有收取投标保证金的权利而不承担义务，双方的权利义务不对等。投标保证金合同虽然具有惩戒性，但并不影响其合同属性，不能将其归入行政处罚。 第二个问题，除法律规定外，招标文件能否规定其他不予退还投标保证金的情形？ 本案中，法院认为，《招标投标法实施条例》规定的投标保证金不予退还的情形有两种：一是投标截止后，投标人撤销投标文件的；二是中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的。除此之外，招标文件不得再制定其他投标保证金不予退还的情形。笔者认为，该观点值得商榷。 其一，基于上述分析，订立投标保证金合同是民事行为，而非行政行为。民事行为遵循的是“法无禁止即自由”的原则。因此，只要法律未明确禁止，招标文件可以规定其他情形。 其二，实践中，不少项目的招标文件将投标人弄虚作假、串通投标等行为列入不予退还投标保证金的情形。《招标投标法实施条例》规定的投标截止后投标人撤销投标文件、中标人无正当理由不与招标人签订合同或者在签订合同时提出附加条件或者不按照招标文件要求提交履约保证金的情形，与弄虚作假、串通投标相比，后者后果更为严重、性质更加恶劣。因此，根据“举轻以明重”的法律原则，应当允许招标文件将这些行为列入不予退还投标保证金的情形。本案中，既然聚城公司投标文件中提交了相关业绩，在招标人、法院提出要求查验合同原件时，聚城公司就有义务、有能力提交合同原件，证明其业绩的真实性，但聚城公司却不提交，可以推定其投标文件中的业绩为虚假，证明其故意提交虚假材料谋取中标。这种做法损害了招标人的权益。 第三个问题，招标人收取投标人的投标保证金，追究的是缔约过失责任还是违约责任？ 一审法院认为，建工公司发出的招标文件属于要约邀请，招标文件中明确载明投标保证金50万元。聚城公司根据招标文件缴纳了保证金50万元并提交投标文件，投标文件属于要约，根据《合同法》的规定，要约到达受要约人时生效，建工公司收到了投标文件，双方关于投标保证金的条款已经达成合意。二审法院认为，缔约过失责任，是指在订立合同过程中，当事人因实施违反诚实信用原则的行为给对方造成损失后应承担的法律责任。根据一审法院已经查明的事实，聚城公司在建工公司进行的招标中，存在以提供虚假资料等弄虚作假方式投标的违规行为，违反了诚实信用原则，构成缔约过失。故一审法院将本案案由定为缔约过失责任纠纷，并无不当。 笔者认为，一审法院观点错误之处在于，未区分采购合同标的的要约、承诺与收取投标保证的要约、承诺。对于采购标的而言，招标文件只是明确本项目的估算价、采购产品的技术及服务需求等内容，这些内容并不确定，要以投标文件的内容为准，因而不是要约，而是要约邀请；投标文件有关投标报价、投标产品的品牌及型号、服务方案等内容均是具体确定的，故而投标文件是对采购标的发出的要约；招标人以中标通知书的形式发出承诺时，采购标的的合同成立。但是，招标文件中有关投标保证金的相关内容是明确、具体的，构成要约，投标人以缴纳投标保证金的行为作出承诺，此时投标保证金合同就成立、生效。一审法院的论述，只是分析了投标文件到达受约人时生效，双方关于投标保证金的条款达成合意，根据《合同法》（现为《民法典》）的规定，要约生效并不意味着合同生效，必须承诺生效才可以。因而一审法院的论述是有欠缺的。 二审法院的观点，将招标中两个合同的后果混为一谈。投标人提供虚假材料弄虚作假，首先出现投标保证金合同约定的违约情形，招标人可以不予退还投标保证金；其次因该违法行为投标人的投标将被否决，导致其没有资格签订采购合同。虽然弄虚作假不予退还投标保证金与不签合同有因果关系，但弄虚作假造成的是两个不同的后果。对于缔结采购合同而言，因弄虚作假构成双方不能签订采购合同，投标人构成缔约过失，应当承担缔约过失责任；但对于投标保证金合同而言，则是投标保证金合同的履行，招标人追究投标人的违约责任。故不予退还投标保证金，招标人追究的是投标人的违约责任，而非缔约过失责任。 第四个问题，本案中，人民法院是否应当适用公平原则调整投标保证金金额？ 法院一方面认为，聚城公司在投标过程中弄虚作假，违反诚信原则，扰乱招标投标市场，对于其他合规投标人也造成一定不利影响，如果不予惩戒将造成不良的示范效应，聚城公司理应承担相应的法律责任。另一方面又认为，不予退还保证金的条款实质是一种具有惩罚性质的违约条款，在建工公司没有证据证明其实际损失的情况下，建工公司收取50万元投标保证金获得大额利益，双方的权利义务明显失衡，不符合公平原则，故实际判决建工公司不予退还5万元投标保证金。 笔者认为，法院在本案中适用公平原则存在以下问题： 第一，如前分析，投标保证金是投标保证金合同的价款，不是违约金。投标保证金是招标人、投标人缔结投标保证金合同时确定的合同价款。根据《民法典》第四百九十六条第二款规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。除非提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。为防止招标人滥用权利确定投标保证金损害投标人的权益，《招标投标法实施条例》已经规定投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。因此，只要招标人在法定幅度内确定投标保证金就应当认为招标人遵循了公平原则。法律并未规定，招标人应当根据实际损害规定投标保证金，这种规定实际上也无法操作。并且，本案中，聚城公司并未以招标人未履行提示或者说明义务、致使其没有注意或者理解投标保证金条款为由提起诉讼，故本案不能违反《民法典》第四百九十六条第二款规定不支持投标保证金。 第二，不符合《民法典》规定的显失公平的情形。根据《民法典》第一百五十一条规定，一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。本案中根本不存在该条规定的显失公平应当撤销投标保证金的情形。 第三，法院调低投标保证金的做法亦不合法。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）的规定和司法实践，法院审理合同当事人一方主张违约金过高的案件时，由主张违约金过高的违约方对违约金是否过高承担举证责任，同时应当兼顾合同履行情况、当事人过错程度、预期利益等因素综合确定。生效判决显然没有这些内容的认定。 第四，法院随意适用公平原则，造成不良社会效果。公平责任原则是民事责任的一种，也称衡平责任原则，它是指在当事人双方对造成损害都没有过错，且不能依法适用无过错责任原则，使受害人遭受的重大损害得不到赔偿且显失公平的情况下，人民法院根据双方当事人的实际情况，按公平合理观念判定由双方分担损失的一种归责原则。公平责任原则的行使，完全依靠法官根据个案情况自由裁量。为防止法官裁量权不当行使，法律明确规定，只有没有法律规定、发生法定情形无法适用合同时，才能适用。本案中，若聚城公司提供的业绩并非虚假，无论是在招标过程中还是在诉讼中均可以举证证明。但聚城公司拒绝提供证据，恰恰证明其对该损害的造成有主观过错，即故意提供虚假材料；而招标人只要保证投标保证金的金额在法定范围内，就不存在主观过错。因此，法院本应适用投标保证金合同作出判决却擅用公平原则，判决失当。 最重要的是，该判决示范效应不仅如此。若撤销投标文件不退还保证金50万元，而弄虚作假却只不退还5万元，则故意违法的代价小于撤销投标文件的代价，起不到阻止弄虚作假、串通投标等行为的作用。同时，会导致其他招标项目投标保证金的规定和收取无所适从，招标人不敢规定、不敢收取投标保证金，总会担心会被法院调整，破坏了法的安定性原则。