一、政策法规 财政部、工信部印发 《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》 1月23.........造业采购经理指数（PMI）为50.6%，低于上月0.7个百分点，连续12个月位于临界点以上，制造业景气水平较上月有所回落。 从企业规模看，大型企业PMI为52.2%，比上月微升0.1个百分点；中、小型企业PMI分别为49.6%和48.3%，比上月回落1.8和1.1个百分点，均低于临界点。 从分类指数看，在构成制造业PMI的5个分类指数中，生产指数、新订单指数均高于临界点，原材料库存指数、从业人员指数和供应商配送时间指数均低于临界点。 生产指数为51.9%，比上月回落1.6个百分点，高于临界点，表明制造业生产扩张步伐有所放慢。 新订单指数为51.5%，比上月回落0.8个百分点，高于临界点，表明制造业市场需求增速放缓。 原材料库存指数为47.7%，比上月下降1.3个百分点，低于临界点，表明制造业主要原材料库存量继续降低。 从业人员指数为48.1%，比上月下降0.3个百分点，表明制造业企业用工景气度较上月下降。 供应商配送时间指数为47.9%，比上月下降0.9个百分点，表明制造业原材料供应商交货时间有所延长。 （信息来源：国家统计局网站）   五、专题研究 政府采购扶持少数民族企业发展研究 《中华人民共和国政府采购法》第九条规定:“政府采购应当…扶持不发达地区和少数民族地区”。但从近年政策落地发展来看，我国政府采购对少数民族地区、少数民族企业的扶持力度仍有待加强，相关配套措施有待完善。政府采购的经济社会效益仍未能普惠到广大少数民族企业。在当前全面建成小康社会的背景下，如何更好地发挥政府采购政策扶持少数民族企业，值得深入思考。 本文通过研究相关政策以及部分少数民族自治区政府采购数据，分析得出我国政府采购扶持少数民族的现状，并结合国外经验，提出相关完善建议。 一、我国政府采购扶持少数民族企业发展现状 探究政府采购扶持少数民族企业之前，首先应当确定何谓少数民族企业。本文结合公司法、政府采购法、民族区域自治法等相关规定，采取综合定义方式，认为满足以下任意一项标准即可被认定为少数民族企业。第一，企业登记注册地在各级民族自治地区的，并有连续3年依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；第二，企业法人为少数民族群体的；第三，有限责任公司股东数量中少数民族群体占比达到51%及以上的。或有限责任公司认缴的股份中来自少数民族群体的比例达到51%及以上的；第四，股份有限公司发起人中少数民族群体占比达到51%及以上的，或初始股本来自少数民族群体的比例达到51%及以上的；第五，民族自治地区企业雇佣员工少数民族群体占比达到51%及以上的；非民族自治地区雇佣的员工中少数民族群体占比达到10%（不含）以上的。 以少数民族企业的认定为基础，下文立足五个方面分析我国政府采购扶持少数民族企业的现状。 第一，立足现行法律体系对少数民族企业的支持角度。我国法律法规指出了政府采购扶持少数民族地区和企业发展的必要性。政府采购法第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”民族区域自治法第六十条和第六十三条均涉及国家政府对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予少数民族地区扶持的法律规定。由此可见，对少数民族地区的扶持已提高到国家法律的层面。 第二，立足少数民族企业参与政府采购的中标情况。根据少数民族企业的界定可以看出，少数民族企业基本属于中小企业的范畴。在2020年《政府采购促进中小企业发展管理办法》出台前，各地根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的有关规定，在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，各级预算单位预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。关于这一规定，在不同地区落地实施时存在很大差异。 以某少数民族自治区为例，该地区2018年上半年政府招标采购金额为4.19亿元，根据《暂行办法》，其中小微企业所占金额应约为7500万元，然而实际上小微企业占比金额只达到4980万元，占上半年政府招标采购总额的12%（《暂行办法》规定可达18%）。由上述数据可见，中小微企业群体在政府采购中中标的金额和数量占比总体不足，并未达到政策要求扶助的标准。据此，类比推测得出，少数民族企业在政府采购的中标金额和数量占比也存在同样的情况。 本文通过研究发现，存在上述情况的原因主要有两点。一是政府现有的支持政策落地中执行力不足；二是少数民族企业由于规模技术资金的限制，生产成本相比大企业较高，规模效益不突出，没有特色优质品牌，竞争中主要依靠价格优势和政府政策支持，竞争能力较弱，政府把“大蛋糕”切给这些企业，企业也可能“吃不消”。 第三，立足少数民族企业参与政府采购中标优势。参考内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区2018上半年中标小微企业类型分布图（见图1、2、3），可以看出中标企业大多集中分布在专业服务，信息产品，办公、文教（卫）三大方面。由此推测，少数民族企业的中标企业的中标产品大概率也集中在这三个方面。根据上述情况可以发现，政府采购中，少数民族企业竞争范围比较狭窄，类型比较单一。 第四，立足少数民族企业政府采购的中标方式。以广西壮族自治区为例。本文通过梳理发现，2018年该地区少数民族企业中标项目共296项，其中67.1%的中标项目是通过单一来源方式中标。其他少数民族地区也存在这样的现象。可以推测，在少数民族地区，政府对于少数民族企业有政策倾斜。但更需要关注的是，单一来源的中标方式占比非常大，说明少数民族企业过于依赖政府扶持，暴露出其自身竞争能力较弱、无法在竞标中与同类型企业形成比较优势的现实。少数民族企业如果仅仅依靠政策扶持是无法持续发展的，少数民族企业应扩宽中标渠道，提高自身业务水平，以政策扶持协同自身发展战略，壮大规模，寻求更宽广的发展之路。 第五，立足少数民族地区政府采购运行规范性。政府采购法正式实施以来，我国政府采购便迈入了法制化、规范化发展的快车道，改革成效显著，尤其是在东部经济发达地区取得了实质性飞跃。然而，少数民族地区限于经济水平、人员素质，发展相对缓慢，仍存在一些不规范问题亟待解决。第一，机构设置不够规范。政府采购法第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责 ”。第六十条“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”根据法律规定，采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。 然而从少数民族地区实际情况来看，政府采购中心多隶属于当地财政局，受上级领导，不具有足够的独立性。这种“既当裁判员又当运动员”的情况不利于政府采购制度的有效执行。第二，预算管理不够规范。少数民族地区经济较为落后，财政压力大。在年初编制预算时很难给各有关单位安排预算资金，导致很多部门在预算期初并没有相应的采购计划和采购资金安排。采购资金大多临时追加，较为零散混乱，无法形成有效规模，难以发挥政府采购批量集中采购的优势，导致了资金的低效使用。 二、域外可借鉴的经验 放眼全球，欧美等发达国家、地区或国际组织，对如何发挥政府采购政策扶持少数民族发展进行了长期的研究与实践。本文选取部分范例进行介绍，以期为我国相关制度的完善，提供一些可借鉴的经验。 美国在联邦政府层面通过“预留计划”扶持少数民族企业。1953年，美国开始实施“预留计划”（“set- aside” programs），联邦政府将全年政府采购合同的5%，预留给在经济和社会上处于弱势地位（主要指少数族裔）的群体所拥有的小型企业。除联邦政府层面，美国各州也出台了相关政策扶持少数民族企业。例如，为了鼓励少数族裔参与政府采购，佛罗里达州在负责政府采购工作的管理服务部(the Department of Management Services)之下设立了供应多样化办公室（Office of Supplier Diversity），协助少数族裔企业参与政府采购。《佛罗里达州法规汇编2010年版》（The 2010 Florida Statutes）中有关“动产和服务的政府采购”部分的规定（第287.09451条）明确了多样化办公室的15项权力、职责和功能，以更好实现对少数族裔企业的扶持。主要包括推进信息对称，降低少数族裔企业获取信息的成本；在采购金额份额上给予少数族裔企业优惠；建立事后反馈机制等。除佛罗里达州之外，美国其他州也有对少数族裔企业参与政府采购的优惠政策。例如，《加利福尼亚州政府采购货物和服务法规定》第10471条规定，由任何州机构、部门、官员或政府实体授权的涉及到工程、专业服务、材料、供给、设备、改建、修缮或改进的合同应由全州范围内的不少于15%的少数族裔企业和不少于5%的妇女企业参与竞标。纽约市规定，全年的政府采购中应把一定比例的采购合同授予少数族裔和妇女企业的规定。 欧盟对境内的少数族裔企业特别设计了扶持政策。为规范政府采购，欧盟参考各成员国的具体实际情况发布欧盟公共采购指令。公共采购指令专门将公共采购所发挥的环境保护、促进少数族裔企业、中小企业发展的政策功能统一为社会责任的公共采购（The Social Responsibility of Public Procurement，SRPP）。公共采购指令主要包括《公共合同指令》（Public Contracts Directive 2014/24/EU），《公用事业指令》（Utility Contracts Directive 2014/25/EU），《特许权指令》（Concessions Directive 2014/23/EU）等。其中的公共合同指令通过预留份额的方式对欧盟境内的弱势企业，如少数族裔企业进行扶持。 WTO《政府采购协议》允许对少数民族、落后地区提供优惠。加拿大在其加入GPA的出价清单中就明确指出，对有关扶持少数民族的预留项目和优惠性政策不作承诺。 三、为政府采购支持少数民族企业建言献策 我国尽管出台了多项措施支持少数民族地区发展，但从政府采购扶持少数民族企业的现状来看，政策的推进与落实尚待进一步完善。笔者结合我国某些地方政府采购扶持少数民族企业的现有做法以及国外的实践经验，提出以下五点建议，供有关部门和读者参考。 第一，设立专项扶持政策，加强监督考核。少数民族地区要想谋发展，就要有本民族本地区的企业品牌，少数民族地区的人民政府可以在政府采购中根据本地的采购情况，结合对中小微企业的优惠扶持政策，专门预留出面向少数民族企业的采购份额，支持民族企业发展。采购份额可根据少数民族企业的数量规模，产品服务质量水平，市场行情来确定。并且当地财政部门要加强对政府采购的监督，设立专门面向少数民族企业采购的考核机制，保证优惠政策实际落地，没有缩水。 第二，提高预付资金比例，减轻运转负担。通过查询内蒙古、广西、新疆等地政府招标文件发现，政府采购的付款方式大多是验收工程或服务后一次性付全款，或付大部分款项之后根据产品服务或工程的运行情况交付尾款。然而少数民族企业资金流动性较差，资金总量不足，在承接政府采购的订单之后，常常面临前期生产运营资金筹集困难的情况。针对这种情况，政府可以采取提前预付资金的方式来扶助少数民族企业，针对信用状况良好的少数民族企业可以提前预付合同金额的40%—60%，降低少数民族企业筹资的难度，同时可以缩短供货的时间，节省双方的精力，提高采购效率。 第三，落实合同贷款政策，降低专项利率。少数民族地区的财政部门在帮助中小企业通过“政府采购合同贷”解决企业“融资难”的基础之上，应当进一步帮助少数民族企业解决“融资贵”的问题。在核实少数民族企业资质认定下，建立有效调动基层积极性的激励机制。制定独立的信贷计划，优化统计核算机制，完善绩效考核方案，推行内部资金转移价格优惠措施，安排专项激励费用，细化尽职免责办法，激发基层员工做好少数民族企业融资服务的积极性。 第四，少数民族企业联合体优待。联合体投标是指两个以上法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份投标。在少数民族企业的中标案例中，联合体中标在少数民族小微企业中标案例中不多，但十分新颖。通过整理广西壮族自治区2018年上半年中标信息，发现6个月通过联合体中标的项目仅3个，与总数441个项目相比占比很小。中标项目分别是广西诺邦电梯空调工程有限公司与上海三菱电梯有限公司组成联合体中两个采购项目；广西宏建电梯空调有限公司与上海三菱电梯有限公司组成联合体中一个采购项目。上海三菱电梯有限公司是国内较大规模的电梯制造销售企业，它与广西诺邦电梯空调工程有限公司、广西宏建空调有限公司两家少数民族企业合作，可以解决其规模小及资金不足等问题。基于此，建议政府给予少数民企业联合体优待政策，即若大规模企业与少数民族小微企业形成联合体参与投标且中标，提升预付资金比例，鼓励企业以联合体的方式参与政府采购。政府还可以为少数民族企业配备“兄弟企业”，与有意愿的大企业进行沟通，大手拉小手，带动整个少数民族企业的发展。 第五，设立专业服务中介机构。少数民族企业参与政府采购的经验不足，对政府优惠政策和政府采购的法律法规不熟悉，影响少数民族企业在政府采购中的参与度。据此，可在少数民族企业聚集的地区，在各级政府采购中心设立面向少数民族企业的政府采购服务办公室，聘请专业人士就职（专业人士包括但不限于于政府采购中心任职的已退休或在职的官员、政府采购相关研究专家和大企业曾参与组织政府采购的主管人员），为少数民族企业参与政府采购提供政策解读、法律法规咨询等服务，同时鼓励办设面向少数民族企业参与政府采购的服务中心，引入市场力量运行，服务中心可以开办面向少数民族企业职工的政府采购相关业务培训，提高企业员工的组织参与政府采购业务的水平，提升企业在政府采购中的竞争力，降低因操作失误而造成的损失；也可以协助企业参与政府采购。 （本文作者姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授；禚德铭 常延婕 程心雨 马小龙 周亦晗 潘思齐 刘凌系中央财经大学财政税务学院硕士研究生）   （转载自《中国政府采购报》）   六、国际动向 法德领导人支持欧盟新冠疫苗采购策略 新华社2月5日报道，法国总统和德国总理2月5日举行视频会晤，会上表示支持欧盟在新冠疫苗采购方面的策略，同时呼吁欧盟在疫苗生产和供应上加强团结协作。 法国总统在会晤后表示，近几周欧洲加快推进新冠疫苗生产和供应，一些此前不生产相关疫苗的企业也被要求转产新冠疫苗，以增加额外产量。他强调，法国支持欧盟选择的疫苗采购策略。法国和德国如果在疫苗采购和生产上进行竞争，将会陷入失序状态，在经济和公共卫生方面也将适得其反。 据了解，欧盟当前的疫苗生产能力低于预期，成员国所获剂量过少，获取速度过慢。欧盟发言人表示，欧盟将采取措施，以便在今后面对紧急情况时更快做出响应。 （信息来源：摘自新华网网站）     七、采购问答 【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   采购人什么情形下可以选择单一来源采购 问：我们单位采购一批货物，两次招标，前来报名的供应商都只有两家，我们可以采用单一单源采购吗?采购人什么情形下可以选择单一来源采购？ 答：这种情况在现实中很常见，也非常困扰采购人。但这不属于采购人可以选择单一来源采购方式的法定情形，财政部门也通常不会因为这个理由批准采购人采用单一来源采购方式。两次招标，前来报名的供应商都只有两家，采购人应分析招标文件是否有不合理的资格条件和评审因素，对项目的招标方案根据市场供应情况进行有针对性的优化。 单一来源作为一种采购方式，因其缺乏竞争性，十分不利于采购人在采购活动中获得合适的价格。因此，政府采购制度设计当中对单一来源采购方式的使用采取了严格限制的原则。即使在当前大力推行放管服的背景下，单一来源采购方式的使用仍然是严格限制，没有任何放松的信号。 作为采购人，一定要充分认识到单一来源采购方式的局限性，遵循“能不单一就不单一”“单一是无奈之选”的基本使用原则。但这并不意味着单一来源就绝对不能使用，只要符合法定情形，采购人也是可以选择单一单源或者通过变更采购方式使用单一来源的。 单一来源的法定情形，《政府采购法》第31条、第49条和《政府采购法实施条例》第27条做了相应规定，总共有五种情形：一是因货物或服务使用不可替代的专利、专有技术导致只能从唯一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的；四是政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十；五是公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。   投标保证金的提交截止时间应该是什么时候 问：投标保证金的提交截止时间应该是什么时候？可以在招标文件里要求投标保证金提交的截止时间在开标的前一天吗？ 答：投标保证金的证明文件，包括投标保函、现金提交的转账证明、支票、本票、汇票等，是投标人投标文件的组成部分。因此，投标保证金的提交截止时间和投标文件的提交截止时间应为同一时间，作为采购人或代理机构不得在招标文件里要求投标保证金提交的截止时间在投标截止时间之前。（注：本文分析同样适用于采用招标方式和非招标方式的政府采购项目） 将投标保证金的提交截止时间提前，招标投标项目违反了《招标投标法》第24条，政府采购项目违反了《政府采购法》第35条。这两个法条都规定了招标采购方式的等标期为20天，如果将投标保证金的提交截止时间提前，作为投标文件组成部分的投标保证金的证明文件，其等标期就不足20天了。客观上，对供应商也不公平，减少了供应商对是否参加投标分析决策的法定时间（等标期20天）。 对于政府采购项目采用非招标方式采购的，如果要求供应商交纳保证金，保证金提交的截止时间也不能早于相关法规、部门规章、规范性文件规定的提交响应文件的法定截止时间。  

大岳咨询 金永祥 宋雅琴   2014年8月，大岳咨询公众号发表的《从中国PPP发展历程看未来》一文指出，PPP自上世纪80年代中期引入中国以来，经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段和普及阶段共五个阶段。在2013年至2020年的普及阶段，PPP既经历了大规模推广带来的高速发展，也经受了严格监管带来的低迷萎缩。随着监管环境的逐步稳定和各方信心的日益恢复，PPP走出低谷进入平稳运行的迹象明显。2021年是我国十四五规划的开局之年，在这一年，PPP将迈入第六阶段——成熟阶段。 普及阶段（第五阶段）回顾：PPP淬火成钢 2013年下半年，随着财政部和国家发改委陆续出台一系列政策大力推广PPP模式，PPP一度成为政府基础设施融资的唯一合规工具，这极大地推动了PPP在中国进入普及阶段。PPP应用的行业领域越来越广泛，从过去以市政公用和交通行业为主，扩展到包含政府基础设施和公共服务的十九个主要领域。同时，适用PPP模式的投资规模越来越大，到2017年四季度，PPP项目库在库项目数量曾一度达到1.4万个，投资额高达18.2万亿。央企和地方国企继民营企业和外资之后成为社会资本的主体，推动PPP从一种融资模式上升为国家经济政策。 2014年到2017年是PPP的高光期，作为基建领域和投融资领域的行业热点，媒体对PPP进行了广泛的宣传报道，行业内的研讨沙龙接连不断，同时PPP还吸引了其他行业大规模的人员转行过来。高速扩张带来了良莠不齐、泥沙俱下等问题，引起了监管层和有关各方的关注并强化了对PPP的规范和完善。2017年年底以来，财政部、发改委、国资委、金融监管部门先后发布了一系列政策文件，围绕PPP建立了全方位的监管体系，PPP的应用范围、操作流程和文件范本也逐渐稳定了下来。严厉的监管让浮躁的市场冷静了下来，浑水摸鱼、借PPP之名违规上项目的漏洞被堵住，大浪淘沙将不坚定的参与方洗出，让不专业的主体受到了教训，渐渐地地方政府、社会资本和金融机构逐步回归理性。这个过程，有损失，有代价，但这是PPP走向成熟的必经之路。 与此同时，对于PPP本质的认识也日渐深化。各方尤其是监管部门逐渐意识到，对PPP不能苛责求全，要用发展的、改革的眼光来看待PPP发展过程中出现的问题，判断PPP的得失要与其他政府投融资工具进行比较，只要PPP的运作效果优于其他政府投融资工具，那么PPP就应该成为主要的政府投融资工具和治理工具。 综上，我们总结PPP在普及阶段有以下特征：（1）不同部门对成为PPP的主管部门热情很高，相关政策层出不穷，从前期大力推广到后期加强监管；（2）PPP成为行业热点，吸引了大量资源；（3）PPP应用的范围越来越广；（4）PPP项目规模越来越大；（5）PPP的本质问题开始受到关注，各方愿意沉下心来深度反思PPP，PPP逐渐走向规范和完善；（6）各方对PPP的态度逐渐回归理性，PPP作为经济政策受到认可；（7）各方认识到，对PPP既要监管又不能苛责，这是PPP可持续发展的前提条件。 二、 成熟阶段（第六阶段）的特征：PPP行稳致远 普及阶段中后期的深度政策调整促进了PPP的沉淀升华，随着各方对PPP的边界、合规性、治理优势的认知逐步达成共识，我们认为，PPP从2021年将进入第六个发展阶段——成熟阶段，并开始表现出一些新的特征。成熟阶段的PPP将具备如下七大特征： 一是PPP的政策不再剧烈波动。中央政府不会再大规模、运动式的推进PPP，相关部门将会把主要精力从争做行业主管部门转向对PPP项目的日常管理。PPP宏观导向方面的政策会趋向稳定，具体管理层面的政策将随项目实际执行情况的需求而进行细节的调整。PPP法有望出台，将政策层面的经验提升到法律层面上，进一步稳定各方预期，整个行业趋于平静。 二是PPP成为政府基建投融资的常态化工具之一。围绕PPP的一系列争论基本尘埃落地，PPP的应用范围、项目边界、是否认定为隐性债务等问题解决之后，PPP将成为地方政府基建投融资工具包中的一个稳定可靠的工具，地方政府新启动基建项目都会把PPP作为一个基本选项纳入决策范围。同时，常态化环境下，地方政府不再出于完成政治任务的目的来被动推进PPP项目，PPP项目将反映地方政府的真实需求。 三是市场的自主进化将主导PPP的走向。随着监管政策对PPP市场的扰动趋少，各方主体会将更多的精力投入到项目要素的市场化配置决策上，以理性决策人的身份决定项目的走向。未来，PPP究竟适合用在哪些行业领域、到底能支撑多大的投资规模、政企双方以何种权利义务形式展开合作，将不再是行政主导的结果，而是商业谈判的结果。整体而言，PPP的行政色彩会淡化，市场色彩将更加浓重。 四是PPP的边界将逐渐模糊，成为一种广义的市场化运作模式。由于狭义PPP有着严格的范式和边界，市场上逐渐出现一些类PPP模式，包括特许经营、ABO、封闭运行的片区开发等，其底层逻辑与PPP是一致的，都是用合同的方式设立政企之间的合作关系。PPP概念的重要性将逐渐淡化，项目各方将更重视项目的条件和运作模式的本质。 五是PPP作为一种政策要素，将为政府投融资体制的其他创新模式提供支撑。PPP与专项债的融合已经破冰，未来还有进一步优势互补的可能性。随着基础设施资产证券化的探索步伐加快，PPP还能够成为ABS、类REITs和REITs的基础，为资产证券化项目源源不断的提供优质底层资产。可以预期，基于PPP的政策创新会不断出现。 六是PPP将成为一种治理理念。越来越多的政府官员接受PPP的培训、接受PPP的方法论，并在潜移默化中运用PPP思维来统筹各种资源，PPP将影响政府运作的方方面面。政府将放弃运动员的身份，重归公共利益的代表者和监管者角色，将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上。PPP带来的这种治理理念，能够从根本上改变政企不分、一事一议、事后讨价还价等固有弊端，提升政府科学决策的水平。 七是PPP将成为高质量发展的抓手。PPP让专业的人做专业的事，以社会资本身份参与PPP的众多国有企业将借此机会向专业化的投资运营公司转型，金融机构将逐渐转向以项目融资为主的风险控制体制，咨询公司中只有经验丰富且具备较强专业实力的才能生存下来为地方政府服务。PPP将大幅提升我国作为市场经济国家在国际上的影响力。 三、 结语 历经“青春期”的起起伏伏，成熟期的PPP将变得更为稳重，不再张扬。作为一种市场化的政府投融资工具，随着前期行政推动色彩的淡化，PPP的发展将回到市场逻辑。 “十四五”规划就统筹推进基础设施建设提出了重要部署，并提出“发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”。与此同时，盘活政府存量资产、化解地方政府债务的需求也与日俱增。在这一背景下，我们预计，“十四五”期间PPP将会在以下方面发挥更重要的作用：一是采用PPP方式盘活政府存量资产；二是PPP与专项债结合，整合资源、优势互补，落实政府投资稳增长的任务；三是PPP与REITs结合，推动政府基础设施向标准化的股权投资产品转化。我们期待，PPP能更好的发挥政府投资的撬动作用，拓展基础设施投融资路径，引导民间投资投向基础设施，在提升发展质量上发挥更大的作用，为政府投融资的市场化、专业化、规模化作出持久的贡献。   来源：大岳咨询公众号  

  王盈盈1    甘甜2    郭栋3   王守清1,4 1. 清华大学政府和社会资本合作研究.........效评价（Performance Measurement）研究项目产出结果的衡量与评价。这是一项偏技术的研究主题，主要包含产出标准、评价标准及评价方法等，其中较为重要的方法是VfM（Value forMoney，物有所值）评价[19]。Yuan等人[20]建构了中国PPP关键绩效指标与框架，曹启龙等人[21]针对PPP寻租行为提出绩效监督模型。我国于2015年正式将VfM评价纳入PPP实施流程[2]，不过VfM评价的理论与实践工作仍存在模糊之处并因此造成争议，未来有望基于大数据手段进一步完善。 4.控制权配置（Allocation of Control Rights）研究政府和市场协作之间的最优配置。这是近年的新主题，以伍迪[22]和王守清等人[23]的文献为代表。这一视角早期的研究以实物期权的配置为主，大量借鉴金融工程等理论形成了价格机制[24]、补偿机制[25]等技术性结论。自2015年伍迪[22]应用于PPP后，展现出与社会学等其他学科相结合的趋势。然而，他虽然初步借鉴了周雪光的“控制权”理论，做了视角融合的有益尝试，但解释仍旧有限。不过，学科融合的初步尝试为今后的视角整合打下了基础。 （二）PPP公共管理研究现状 PPP公共管理的研究侧重于组织管理与政策过程，致力于提升PPP的治理效能。Hodge和Greve[26]的PPP文献综述是这一领域的经典作品。Wang等人[27]基于Web of Science系统检索得到186篇PPP公共管理文献，提炼了与PPP公共管理研究相关的三大知识背景，即经济学、公共管理和政策、组织理论。本文通过中国知网（CNKI）以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’”作为检索式，且勾选“社会科学Ⅰ辑”和“社会科学Ⅱ辑”数据库，检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的455篇文献，主要包含六类主题。 1.采纳动机（Adoptionmotivation）探讨地区发展水平对PPP采纳结果的影响。通常，发达程度越高，提高效率的采纳动机越大，而拓宽资金渠道的动机则变小[28]。何平均等人[29]从利益相关者视角揭示了农业基础设施PPP的主体动机，将采纳动机研究引入到了特定领域。任小强[30]基于水利工程PPP采纳动机的分析，指出融资和提效两大动机的互动作用。谈婕等人[31]则从落地速度的快慢来解释采纳动机的作用，拓展了动态过程机制。Tan和Zhao[32]则提出采纳率概念，来解释地方政府的PPP采纳行为。从上述研究中可以看出，新近研究已呈现项目层面的采纳动机理论解释，显示出初步的从项目到公共管理转向趋势。 2.执行绩效（ImplementationPerformance）有别于项目绩效研究。这一视角下的执行绩效侧重于过程，而项目绩效侧重于产出。张万宽等人[33]最早建构了国家层面的关键影响因素框架。陈婉玲[34]强调PPP的过程绩效监管工作应关注政府责任，建议采用立法、契约制度化及独立监管等手段来实现。近年学者们针对PPP公共价值问题做了大量反思和倡导，包括公共价值失灵[35, 36]、价值冲突与协调[37]、可持续发展导向下的PPP新内涵[38]等。 3.财政责任（Fiscal responsibility）研究致力于考察PPP对公共财政风险的影响。这一主题也是国内学者近年密切关注的主题之一。Tan和Zhao[39]在公共管理顶刊Public Administration Review（PAR）上讲述了中国PPP复兴仍是财政短缺和政府债务高企的公共财政故事，引发了国际学术界对中国PPP财政承受的高度关注兴趣。关于PPP带来的财政风险，学者们观点不一。温来成等[40]认为我国近年大规模的PPP实践容易产生财政风险，缪小林等[41]着重探讨了PPP如何才能起到化解政府债务风险的作用机制，指出政府和市场的合理分配是关键。张牧扬等[42]实测了我国地方政府实施PPP的财政支出压力，指出多数城市在管理得当的前提下仍有财政空间。此外，税收研究[43, 44]和审计研究[45, 46]日渐成为PPP财政研究的重要议题管理的重要议题。针对我国当前PPP项目以政府付费/补贴模式为主的现状，这一主题有望得到持续探讨和发展。 4.制度/政策研究（Institutional/policyresearch）研究正快速积累成果。理由在于近年PPP大规模实施暴露出的问题均涉及制度根源或政策导向。理想的PPP发展环境应包含公平竞争、规范程序、完善的问责制度和广泛的公众参与等[47, 48]，而发展中国家通常面临制度建设滞后、市场意识薄弱等困境[49]，加大了PPP失败风险。随着2014年后中国PPP政策的密集发布和积极执行，PPP政策研究成果随之丰富起来，包括规制体系[50]、政策扩散[51]、政策学习[52]、政府执行角色[53]，相配套的PPP制度建设研究也日渐丰富[54, 55]。Wang等人先后在国际主流学术期刊中基于中国PPP素材做实证研究，揭示了中国情境的制度特征，如合同制定过程[56]、腐败程度[57]等。 5.比较研究（Comparativestudy）主要从研究方法上的一项分类，侧重于国际比较。谈婕和赵志荣[58]以类型学研究划分了PPP的传统模式、英国模式和美国模式，指出中国属于上述模式的复合。王天义等人[59]探讨了PPP的国际经验及启示。 6.规范研究（Normative research）侧重学理层面的PPP理想探讨。我国学者提出了较多PPP发展的“大问题”[60-62]，回应了我国市场化改革伊始阶段时，学者们提出的问题[63]。 三、PPP研究视角割裂阐释 本文基于两大视角的研究现状梳理，发现当前中国PPP理论研究的特征：项目管理成果多、主题趋向收敛，公共管理成果少、主题快速拓展且日渐丰富。具体而言，PPP项目管理领域中，我国学者近年试图超越“项目失败”现象与单一实践路径的研究局限，探讨复杂情境下多对象、多层次的PPP项目管理问题，或尝试发现项目实践的多重影响因素，也取得了可喜进展。然而，这一研究视角的局限性仍非常明显，主要原因在于研究者的工程建设管理学科背景限制。研究者们对于我国行政体制改革及发展历史了解的有限，导致了PPP项目管理解释框架停留在项目个性层面，却没有提升到结构共性层次，例如，周志忍[64]很早就指出，我国向西方学习市场化改革的经验有一定偏向，更多地参照了Savas[65]等积极学派的观点，却较多忽略冷静学派的分析。 PPP在我国的应用与公共财政体制改革密不可分。自1994年分税制改革之后，财政收入的分配权力更加集中于中央，自上而下的巨大规模财政转移支付现象逐渐凸显[66]，PPP模式得益于这一制度改革下的“专项转移支付”政策，PPP项目成为“专项化”“项目化”的核心手段之一。此外，由于我国PPP实践起源于引进国际投资者的跨国投资项目，因此PPP项目管理研究肇始于提高效率的实践动机，加之这一视角更能从实践成效中获得及时反馈，因此，PPP项目管理研究首先成为我国PPP理论的主要流派，致力于提高效率的“最佳实践”研究，为我国PPP发展做出了重要贡献。然而，时至今日，当PPP日渐成为我国公共产品和服务供给的一项主要机制时，PPP理论研究的价值判断有必要转向，应从项目管理研究过渡到公共管理研究为主。 PPP公共管理领域的国际前沿历来活跃，见诸大量管理学顶级期刊[67-69]及公共管理顶级期刊[70, 71]。然而，国内PPP公共管理研究仍以理论探讨为主，多数研究成果并不能直接转化为指导实践的政策建议。究其原因，在于PPP项目的复杂实践属性没有被充分揭示，源自研究者对于项目经验的了解有限，以至于无法结合理论成果提出指导实践的操作路径。换言之，PPP与购买服务、合同外包等其他市场化机制的异质性仍未被充分揭示，这也导致PPP过程中的行为逻辑“黑箱”仍无法打开。事实上，诸如交易结构、伙伴类型、实施程序等PPP项目操作的差异巨大，虽然与当前制度不完善导致操作无法标准化有关系，但PPP本身的复杂和模糊属性仍然是学界无法绕开的研究进路障碍，也造成了当前各个部门对PPP认识不统一、理解不一致等现状[1]4。还比如，我国当前大量PPP项目依赖于政府付费或补贴，而国际上仍有大量的PPP项目以使用者付费作为主要收益来源，若将这两类PPP项目按同质性处理，则研究结果必然会有重大偏差。总言之，PPP理论研究趋势必然朝着公共管理领域体系化，而实现这一研究目标的核心路径是揭开项目异质性。 四、两大视角整合的PPP研究转向 学者们倡导用复合逻辑解释多元主体供给公共服务的创新机制[72-74]。PPP理论研究也可以参照这一逻辑，基于当前两大研究视角的体系，进行项目管理与公共管理的视角整合与相互渗透。以往项目管理视角主要将PPP看作市场行为，而公共管理视角仍坚守科层逻辑，那么未来整合视角的PPP研究转向，应将科层组织和市场组织视作同等重要来解释PPP行为。PPP已有研究与转向的关系如表1所示。下文将从研究对象和研究路径两个方面阐释具体操作。            （一）研究对象 1.多中心治理。以往项目管理研究成果实质上均属于多中心治理的手段性（Means）研究。以往研究多侧重技术治理，未来研究应更多强调PPP的公共价值创造这一目的性（Ends）研究。而且，我国以往大量研究关注企业组织的PPP，鲜有涉及社会组织的PPP，这不得不说是一种理论与实践的双重遗憾，未来研究应更多关注非营利性组织的PPP。由此，PPP作为一项多中心治理手段，也将自然地从传统基础设施领域向社区服务、基层农村等领域延伸和应用。 2.政府行为。以往项目管理研究揭示了大量与政府行为相关的要素，但要素之间的关联性及互动作用却研究不足。未来研究应结合我国业已形成的政府行为及创新理论体系，从结构/制度路径的央地关系和行动/过程路径的府际关系来拓展PPP的理论研究。此外，正式合同制度下的PPP项目中，实则存在大量非正式制度路径的协调行为，如信任（Trust）、关系协调（Relationship coordination）、冲突管理（Conflict management）等，从中揭示更多通往PPP项目可持续发展并成功实践的中介机制。 3.公共政策。基于近年发布的上千项PPP相关政策，未来研究有望从公共政策视角解释PPP行为逻辑。例如，PPP操作流程等政策前后接力、相互冲突、高度模糊等现象，暗示着政策过程的利益诉求、网络联盟及共识形成逻辑。以PPP政策作为切口，构成揭开基层政府执行逻辑的新线索，从中寻找PPP等“好政策”执行的动态机制，从而更好地指导PPP政策及制度建设。 （二）研究路径 1.延展路径——“走出去”。立足公共管理理论，未来研究可在PPP项目层面纳入“情境”“权力”和“资源”等社会科学经典概念，产生更具实践解释力和指导性的理论框架。具体而言，参照“结构-行为”分析范式，将过往PPP项目管理层面揭示的众多异质性要素，提炼成一个共通的宏观环境要素，从而提高PPP研究的理论效度。 2.吸纳路径——“引进来”。在公共管理与政策这一分析单位层面，未来研究可将项目层面已有的CSFs框架、风险分配机制、绩效评价体系和控制权配置等要素吸纳进来，提高对地方政府PPP行为逻辑的解释力，由此提高PPP配套制度和政策设计的适用性。地方政府在国家治理和制度形塑中扮演“第一行动集团”的角色，是理解我国行政改革历程及社会转型的重要“切口”，因此，朝着这一研究路径探索，将形成更为一般性的组织管理理论，如协作、网络、数字治理等，从而提高PPP理论与其他治理手段的可比性。 五、总结与展望 本文基于文献综述，指出我国PPP理论研究的症结，并提出了视角整合的PPP研究转向，从研究对象和研究路径两个方面指明未来PPP研究方向。未来有关PPP的研究将存在四个层次，第一个层次是实践经验素材，这是PPP理论研究的丰富源泉；第二个层次是项目管理理论，这既是理论研究的出发点也是理论解释的归路；第三个层次则是公共管理理论，站在制度格局和政府创新视角定位PPP的工具价值；第四个层次则是本文提出的复杂组织协作理论，基于视角整合形成更一般性的管理理论，与其他协作性机制形成比较和参照。未来PPP研究的发力点在于搭建两大视角的沟通桥梁（Bridge）。具体而言，聚焦多中心治理、政府行为和公共政策三大研究对象，采取“引进来”和“走出去”的研究路径，形成更为整全性的PPP理论框架和体系。 视角整合下的PPP研究将有助于理论体系化和政策清晰化。尤其是伴随国家治理现代化的建设进程，公共产品和服务供给领域将越来越依靠PPP这一协作方式来实现治理现代化。这为PPP研究转向提供了现实需求：我国希冀用好PPP这一工具，前提是要理解PPP实践活动中的各方行动逻辑，尤其是理解地方政府的行为逻辑，因而须有赖于PPP下一步研究能否对行动逻辑做出有效的解释。未来，通过整合视角和提高视角之间的交流，PPP的理论与实践试图回答好这两个问题：公共服务市场化供给机制中的政府该如何定位？多元主体应该发挥什么作用？通过回答好这两个问题，不仅能形成PPP各方更成体系的行动逻辑，也能进一步清晰行为标准，进而推动政策指向的清晰化。而且，这也是完善国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。   文章来源：管理现代化[J]，2020,40(6): 67-74 (CSSCI)，DOI: 10.19634/j.cnki.11-1403/c.2020.00.000；或公众号“中国PPP智库”。（参考文献具体同见于上述地址）      

    在招标采购活动中，基于项目的需要，采购人(招标人)可以选择允许联合体投标。关于联合体各方.........法行为，行政处罚对象是谁，即对联合体进行处罚?还是对联合体各成员同等一并处罚?还是对联合体各成员分别查明事实各罚其责?本文以联合体的一方提交虚假材料的行政处罚案为例，就联合体的法律属性和相关法律责任分配进行分析。   　　案情介绍 　　在政府采购招标活动中，A公司和B公司组成A&B联合体参与投标。AB双方通过联合协议约定联合体投标事宜由A公司作为牵头人统一负责。在评标过程结束后，财政部门接到举报，查明投标资料中A公司的发票系伪造。据此，财政部门认为，提供虚假材料试图获得加分的行为，属于《政府采购法》第七十七条第一款第(一)项所规定的违法情形，即“提供虚假材料谋取中标、成交”行为，拟对其作出行政处罚。通过询问当事人，B公司称具体投标事宜由牵头人A公司负责，B公司未参与，也不知情。就目前掌握的材料，财政部门未发现B公司参与或知情的证据。   　　法律属性分析 (一)《政府采购法》及其实施条例关于联合体的规定 1.《政府采购法》第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。 　　以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。” 2.《政府采购法实施条例》第二十二条规定：“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。   　　以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。” (二)《招标投标法》及其实施条例关于联合体的规定 1.《招标投标法》第三十一条规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。 　　联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力;国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。 　　联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。 　　招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。” 2.《招标投标法实施条例》第三十七条规定：“招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。 　　招标人接受联合体投标并进行资格预审的，联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的，其投标无效。 　　联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。” 　　第五十一条规定：“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：……(二)投标联合体没有提交共同投标协议;……” (三)联合体的法律主体性质 1.联合体不是法人。《民法典》第五十七条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。 2.联合体也不是“非法人组织”。按照《民法典》第一百零二条，“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等”。有别于可独立承担法律责任的非法人组织，联合体本身并不具备承担法律责任的能力，有关民事、行政法律责任的承担主体实际上仍然归于组成联合体的各个投标人。 3.联合体系致力于同一缔约目标，两个以上投标人组建的临时性松散型程序性主体。联合体各成员共同协商并通过签订联合体协议明确“牵头人”，代表联合体内各个投标人在投标程序中进行意思表示。   4.联合体不是行政处罚的适格客体。根据《行政处罚法》第三条，行政处罚的客体是“公民、法人或者其他组织”。由以上可以得出，联合体自身不是行政处罚的适格客体，联合体内部的成员才是行政处罚的适格客体。 (四)联合体成员连带责任的法律性质 　　根据前述法律规定，联合体的连带责任，仅限于对采购人(招标人)的合同履约责任。多个投标人以联合体的名义进行投标，当完成招标采购程序后，合同的签订由组成联合体的各投标人共同来完成，就采购合同约定的事项对采购人(招标人)承担连带责任。因此，联合体的连带责任，依法系指民事层面的，对采购人(招标人)承担履行合同的连带责任。目前，并无法律规定联合体行政层面或刑事层面的连带责任。 　　行政处罚违法行为证明标准的分析 　　《行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”在行政处罚中，如何认定是否构成违法行为，证明标准是关键因素。 　　对于证明标准，刑事诉讼的要求最高，采用排除合理怀疑标准，要求达到案件事实清楚，证据确实充分。民事诉讼的证明标准最低，一般采用优势证明标准，即占优势的盖然性。行政诉讼一般采用明显优势证明标准，比刑事诉讼要低，但高于民事诉讼，应达到“清楚的、明确的、令人信服的绝对优势”。财政部门作出行政处罚，最终可能接受法院的司法审查，因此，财政部门对于认定行政违法行为的证明标准，应按照行政诉讼的证明标准，不适用民事法律关系一般采用的“占优势的盖然性”的证明标准，也不需要达到刑事的排除合理怀疑标准。   　　从代理行为的角度，分析联合体的共同责任 　　联合体投标是各成员方共同投标的行为。在招标采购实践中，为便利操作，联合体各成员方通过协商签订联合体协议，指定某成员成为联合体中牵头人，代表联合体内其他成员进行投标。牵头投标行为类似民事代理行为，牵头人与其他成员的关系，相当于代理人与被代理人的关系。在电子招标流程中，通常只允许一个牵头人代表进行网上操作。 　　《民法典》第一百六十二条规定，“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。” 第一百六十七条规定，“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任”。第一百七十条规定，“执行法人或者非法人组织工作任务的人员，就其职权范围内的事项，以法人或者非法人组织的名义实施的民事法律行为，对法人或者非法人组织发生效力”。第一百七十一条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力”。 　　参照以上代理理论，如果案例中A是牵头人，B是其他成员。B如果知道或者应当知道A的行为违法未作反对表示的，依法应当承担连带责任。如果A瞒着B，即超越代理权实施违法行为，对B就不发生效力，即B不承担违法责任。   　　联合体违法行为的民事和行政处理思路 　　回到本案中关于A&B联合体提供虚假材料的行为，可从民事责任和行政责任两方面进行分析。 (一)民事责任 　　保证金对联合体各方均有约束力，保证金的处置是基于民事法律层面。按照招标文件规定，一旦发现规定情形，没收联合体全部投标保证金，无论保证金是由一方或者多方交纳。在证明标准上，只需要按照民事诉讼“优势证明标准”进行认定，无需查明具体由联合体哪一方实施提供虚假材料的行为。 　　《政府采购非招标采购方式管理办法》第十四条第二款规定: 供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。实际上，招标方式也应适用这个规定。 (二)行政责任 　　本案中，A&B联合体提交虚假材料谋取中标的行为，显然违反了《政府采购法》第七十七条所规定，“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任：……(二)提供虚假材料谋取中标、成交的……”，因此应当由财政部门对其作出处罚。 　　此时，基于不同的价值取向，对行政处罚可能会有两种观点。 1.对联合体内所有投标人一并处罚该观点认为，A公司的行为代表整个联合体的意志，联合体的行为后果应由全体投标人承担。此外无论B公司是否参与提交虚假材料的行为，其作为联合体的一员也是提交虚假材料谋取中标行为可能的受益者，因此也应当承担违法行为的法律责任。据此，应将整个的联合体所有成员均作为被处罚人。 　　有利的一面：以此观点进行行政处罚，可解决实践中联合体成员通过选派“替罪羊”而让其他成员规避处罚的问题。联合体中安排专门负责提交虚假材料的特定成员，若违法行为未被发现，则联合体全体成员将从该违法行为中受益;若违法行为被发现，则只需由职业“替罪羊”投标人接受行政处罚，联合体内其他成员不受影响。此外，一并处罚有利于行政处罚的执行，当财政部门就该处罚决定申请法院执行时，法院将采取对所有被执行人承担连带责任的方式进行执行，即法院同时对本案中所有被执行人的财产进行查控，一旦发现某一被执行人的财产线索便进行划扣。 　　不利的一面：从公共资源市场交易角度，按此标准进行处罚虽有利于净化招标采购交易市场，但是显然对投标人选择商业合作伙伴赋予了过重的法律责任，显得过于苛求，不利于鼓励交易。 　　从法律分析层面，联合体既非法人，也不是非法人组织，联合体牵头人在投标活动中未经其他成员同意的代理行为，不能按照民事代理理论对联合体其他成员发生法律效力，也缺乏其他法律依据支持。客观上以“连坐”的方式可能不恰当地扩大了打击面，导致不知情无辜的联合体成员承担违法责任。 　　从法律风险层面，“被牵连”的联合体成员可能会不服行政处罚，进而提起复议、诉讼。财政部门可能会因无法提供相对人各自存在违法行为的确切证据，达不到复议机关和法院认定行政处罚的证明标准，在行政复议、行政诉讼中面临不利境地。 2.只对联合体内有直接违法证据的成员进行行政处罚   　　该观点认为，没有证据能证明B公司参与了造假行为，也没有证据表明B公司知晓A公司作假，B公司亦没有对A公司投标资料进行审核的职责和可能。从行政法的角度，B公司既无共同违法的主观故意，也无共同违法的客观行为。在此情况下，B公司违法事实难以认定，也不能合理推定，应本着谨慎行政存疑不罚和有利于相对人的原则，只对A公司进行处罚。 　　该观点采取“宁纵毋枉”的原则，可以有效保护无辜的联合体成员免于承担法律责任，但可能放纵前述“替罪羊”式联合体投标，因此对监管提出了更高的要求。 　　实际上，以上两种处罚的选择取决于执法机关的价值取向，是“宁纵勿枉”，倾向限制公权力以保护相对人;还是“宁枉勿纵”，倾向严格招标采购秩序和公共利益，以严格执法来促使联合体内部成员强化互相监督。 　　对联合体投标违法行为行政处罚的建议 (一)区别三情形确定处罚对象 　　财政部门在作出联合体行政处罚时，区分牵头人和其他成员，分三种情形来确认处罚对象。 1.违法行为系由联合体牵头人作出 (1)其他成员不知情 　　当违法行为系由联合体牵头人作出，同时无法证明其他成员知情的情况下，只处罚有证据证明存在违法行为的牵头人，不寻求其他成员承担行政上的连带责任。 (2)其他成员知情 　　《民法典》第一百六十七条规定“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任。”此规定对联合体牵头人与其他成员行政责任的连带承担具有参考价值。若联合体中牵头人作出了违法行为，其他成员知道或者应当知道存在牵头人的违法行为，但仍不撤出联合体,视作对牵头人违法行为的帮助和鼓励，应视为其他成员认可并参与了违法行为并期待从违法行为中获益，因此其他成员也应当作为共同行为人受到行政处罚。 2.违法行为系由联合体牵头人以外的成员作出 (1)对牵头人的责任认定 　　组成联合体投标意味着各成员可以同一投标主体的身份参与招标采购活动，因此各成员有互相督促依法依规参加招标采购活动的义务。牵头人在联合体中实力相对雄厚，处于强势的支配地位，在程序上能够获取其他成员的投标资料，对联合体的意思表示承担最终责任，因此对其他成员的投标资料负有审慎审查义务。当联合体其他成员提交虚假材料应标时，一般应当推断牵头人知悉有关虚假投标材料，应与提供虚假投标材料的成员共同受到行政处罚。   (2)对非牵头人其他成员的责任认定 　　如违法行为系由联合体牵头人以外的成员作出，其他非牵头人的成员方知道或者应当知道违法行为的，也应当共同受到行政处罚。如无证据表明其知道或者应当知道，则不处罚。 3.无法查明违法行为具体由何主体作出 　　当财政部门发现联合体在投标过程中出现违法行为，因财政部门缺乏相关的深度调查权和执法力量等原因，无法具体查明有关违法行为系何特定主体作出。此时若按照民事诉讼的标准推定所有成员违法，采取“连坐”的方式对联合体内所有成员进行处罚，可能会波及无辜，同时承担因事实不清缺乏明确法律依据而被撤销处罚的法律风险，但若按照类似刑事诉讼“排除合理怀疑”的标准，在无法查明具体违法的特定主体的情形下，又会导致“疑罪从无”，无法对联合体任何成员进行处罚，明知违法行为存在即无法施加处罚，不利于维护招标采购秩序。笔者认为，此时仍应当处罚联合体牵头人，因联合体牵头人负有对投标材料审查的义务，自然应当对联合体所提交虚假材料等违法行为负责，因此足以推定牵头人实施了违法行为。 　　通过区别以上三种情形确定处罚对象，依法合理确定联合体各成员的责任划分，可指引联合体牵头人恪守领导管理职责，对投标材料尽到谨慎审查义务，同时又避免对联合体一般成员施加过于严苛的要求，过分抬高交易门槛。这样有助于维护招标采购秩序的稳定，同时达到鼓励交易的目的。 (二)标书事前载明警示告知 　　财政部门可以指导采购人(招标人)、代理机构在招标文件中载明有关提示，强调当联合体发生违法行为时有关行政责任的承担，包括牵头人对联合体负有领导管理职责，对投标材料有谨慎审查义务，以及应对联合体的违法行为承担行政责任，也包括成员方在知晓其他成员违法投标行为时应承担行政法意义上的共同责任。标书提示有助于告知联合体各成员方知晓潜在法律风险，也能对潜在违法行为起到一定阻吓作用。 (三)立法层面完善制度设计 　　目前在政府采购法和招标投标法的法律体系中，缺乏对联合体违法行为认定的规则，实践中亦有争论。建议在法律层面明确有关认定规则，统一处理标准，从根源上解决。 此外，《政府采购非招标采购方式管理办法》74号令中关于“联合体中的一方或者多方共同交纳保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力”的规定，不仅仅适用于非招标方式，也适用于招标方式，因此应当上升到法律法规层面，补充到《政府采购法》或《政府采购法实施条例》中来，及于各种采购方式。     来源：《中国招标》杂志

一、政策法规   财政部就《中华人民共和国政府采购法（征求意见稿）》向社会公开征求意见   .........造业采购经理指数（PMI）为51.9%，虽比上月回落0.2个百分点，但连续10个月位于临界点以上，表明制造业继续稳步恢复。    从企业规模看，大型企业PMI为52.7%，虽比上月回落0.3个百分点，但仍高于临界点；中型企业PMI为52.7%，比上月上升0.7个百分点，继续位于临界点之上；小型企业PMI为48.8%，比上月下降1.3个百分点，低于临界点。  从分类指数看，在构成制造业PMI的5个分类指数中，生产指数、新订单指数均高于临界点，原材料库存指数、从业人员指数和供应商配送时间指数均低于临界点。 生产指数为54.2%，比上月回落0.5个百分点，但仍高于临界点，表明制造业生产增速略有放缓。 新订单指数为53.6%，虽比上月回落0.3个百分点，但继续高于临界点，表明制造业市场需求持续改善。 原材料库存指数为48.6%，与上月持平，低于临界点，表明制造业主要原材料库存量较上月有所下降。 从业人员指数为49.6%，比上月微升0.1个百分点，表明制造业企业用工景气度略有改善。 供应商配送时间指数为49.9%，比上月下降0.2个百分点，表明制造业原材料供应商交货时间较上月有所放缓。 （信息来源：国家统计局网站）    五、专题研究   数字化采购是政府采购改革的重要方向 于安 一、设计新制度的背景条件和双轨道思路 政府采购法修订的总方向是建立绩效型政府采购新制度，实现从程序导向到结果导向和用户导向的转变。这一重大改革有着重要的国内外背景和条件。国内方面，充分考虑了国内的基本制度条件，尤其是以预算制度改革为中心的财政改革。十二届全国人大十次会议于2014年8月31日通过了关于修改预算法的决定，建立了绩效导向的新型预算制度；2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，要求构建全方位预算绩效管理格局，同时提出在政府采购领域实行预算绩效管理；2018年11月，中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》对全面进行政府采购改革提出了明确要求。新预算法和中央的改革要求，为修订政府采购法提供了法律基础和政策依据。 从国际上看，大概在新世纪的第二个十年，联合国国际贸易法委员会、世界贸易组织、欧盟和世界银行对相关国际政府采购规则先后进行了系统性修订，这项工作在2016年基本完成。联合国国际贸易法委员会修订了此前的《货物、工程和服务采购示范法》，审议通过了《公共采购示范法》；2012年3月，世界贸易组织政府采购委员会公布了GPA新文本和各方新一轮出价，GPA新文本于2014年4月6日生效；2014年3月，欧盟公布了三部新版欧盟公共采购指令；世界银行于2016年7月发布了新采购体系（New Procurement Framework）。我国政府采购法的修订以及与此相关的研究工作，高度关注国际政府采购规则的上述变化。 2002年颁布的政府采购法，在很大程度上参照了当时的国际采购制度文件，尤其是联合国《货物、工程和服务采购示范法》提供的做法和经验，受到了它们的一些影响。当时的政府采购理论认为，只要是充分的缔约竞争程序，就能够达到价格的合理和订单分配的公平。因此，缔约竞争程序在那个时间段被看作政府采购的主要标志。什么叫政府采购？往往被认为就是实行公开招标。现在这个观点已经不再那么绝对和简单。人们已经意识到实行竞争制度，需要看竞争条件是否具备，还要看竞争程序是否有助于实现采购目标。这一观念的转变，引导了大范围的政府采购制度的系统性改革。 为了充分体现绩效型采购的要求，目前的修法征求意见稿构建了一个新型政府采购的制度框架。它的重要特点就是倾向于实行双向轨道制，既有采购方与供应商之间的合同性关系，又构建了采购性财政管理关系。这两个体系是并行不悖的。修法征求意见稿提出的需求管理和基于绩效合规的监督活动，是整个采购活动的法定环节。这些环节主要着眼于提高采购人的绩效管理效能，规范有关监督机关对采购人及其采购后果的监督程序。在这些环节中，采购人与供应商之间的关系不具有主导性。 采购合同的履行对于提高采购绩效水平是至关重要的。绩效导向的政府采购主要依靠什么产生绩效？一个基本的观念是，可以通过供应商的创新性供给活动实现采购的绩效，尤其是依照合同约定的条件在合同履行中的创新性供给活动。这就需要通过合同制度的改进来激发和维持供应商的创新性供给能力。那么，借助什么样的制度能够实现这一点？修法征求意见稿规定了新型合同类型，特别是基于成本的收益合同和基于绩效的支付合同，两者都是有助于提高绩效水平的制度设计。这里需要进一步改进的有两个方面。第一是适应普通服务和工程服务大幅度增加的合同设计问题。过去和现行的采购活动多以货物采购为主，所以合同制度更多地体现着货物采购的特点，不能很好地适应法律适用范围扩大后的新需求。第二是考虑新型风险及其法律责任的制度设计。创新活动的本身和后果具有不确定性，如何克服由不确定性引发的风险及其法律责任，需要在法律中作出规定。 鉴于合同履行及其监督是实现绩效目标的重心所在，所以合同订立在法律中的比重应当向下调整，由此带来的一个重大变化是本法对工程服务及其相关经营服务的规范作用将大幅度提高。目前的修法征求意见稿提及工程适用招标投标法。招标投标法是竞争缔约方面的法律，主要适用于合同订立活动。工程服务采购及其相关经营服务采购在合同履行阶段应当依照本法进行，接受本法的规范。因此，修法的工作中，还应对工程服务及其相关经营服务的合同履行进一步强化规范。即使是合同订立方面的竞争缔约制度，也应考虑制度的统一问题。目前看来，统一竞争性采购缔约立法的条件正在成熟。以什么样的方式推进统一和达到什么程度和形式的统一，都可以进行讨论和论证。在竞争缔约方面的制度统一，有助于推动政府采购的高质量发展和高质量的对外开放。 二、全面推进数字技术应用，提高政府采购绩效和质量 党的十九届五中全会提出了建设数字中国、数字经济、数字社会和数字政府的发展目标和任务。在这个背景下，如何在政府采购领域推进数字采购是一个非常有价值的话题。 从做研究的角度看，所有的制度性变革都是以它能够使用的技术为假设前提的。如果技术基础发生了重大变化，整个制度设计的思路也要作重大调整。由于数字技术的迅速推进，工业时代所形成的市场规制手段受到了严重挑战。市场的形态、产业的形态、经济的形态都在发生变化，企业的采购形态也在发生变化。这种情况下，我们不得不把数字化采购作为适应信息化时代，或者说从工业时代走入后工业时代必须加以考虑的一个方面来进行研究，看看如何在制度上得到体现。 党的十九届四中全会《决定》中正式提出了数据的生产要素属性。传统工业时期的土地、劳动、资本和技术，都将不可避免地被数字技术所嵌入或者融合，数据可以作为重要生产要素发挥作用。生产要素的结构发生变化后，生产、流通、消费和分配都将发生变化。财产形式也将发生重大变化，无形资产将成为重要的财产形式，进而将出现新的交易模式以及交易风险。我们在制度上必须要适应经济领域和市场领域发生的这些变化。 在政府履职中形成的公共数据是政府占有和支配的重要资源。由于部分公共数据将进入有偿使用领域，公共数据可能成为政府采购中的政府方交易资源。随之带来了公共数据的资产化、价值开发和交易规则等方面的法律事项，包括权属形成、交易价格、责任形式以及风险的克服等问题。支持数字化转型的新基建中的工程项目，不但事关金融和实体经济的数字化转型进程，也将极大地改变政府投资人对公共基本建设的监管方式和政府投资绩效评价方式。新基建工程项目的服务含量比传统的工程项目更高，服务内容包含着更快的技术创新过程以及由此带来的更大的不确定性。因此，传统的基建工程项目管理方式必须进行结构性改革，并在改革中形成政府采购制度的新格局、新框架。 由于数字化的应用，政府采购效率与企业采购效率之间的对比和竞争将出现新的局面，公共部门和企业部门之间的竞争也将出现新的内容。当前，企业特别是大企业都在积极推进数字化采购，认为这将为企业创造新的价值。从企业采购的经验看，数字化采购的重心是利用大数据分析和人工智能等技术对供应链和供应商进行管理，而不限于对互联网的利用。政府采购应当适应应用数字技术和数字经济发展的进程，在“互联网+政府采购”的基础上更进一步，全面进入数字政府采购的新境界和新场景。 政府采购制度改革的重要内容，是以采购人为中心构建新的采购体制和采购机制。以采购人为主体的采购将增加分散采购的比重。现行的采购制度是以集中采购为主要规范对象进行设计和实施的。在分散采购增加的情况下，为了使采购人正确合规地履行采购职责，应当设立一系列与其采购形式相适应的交易制度和监管制度。这就必须关注采购人本身的采购能力，包括提高采购效率的能力、对采购制度的遵守能力等等。数字技术的应用具有赋能的效果，不但有助于提高采购人适应数字经济的采购能力，还有助于提高政府和社会对采购人的监督效能。因此，可以考虑在修法中设置更多的制度，以有效规范数字采购的活动。 （转载自中国政府采购报）   六、国际动向   中国企业在欧洲公共采购市场屡接大单   12月下旬，中国和欧盟谈判人员就《中欧全面投资协定》进行最后的谈判，该协议将有助于中国和欧盟公司获得对方市场更多的公共采购合同，加大开放中欧公共采购市场。 如今中国企业提供的服务包括先进的工程技术、尖端电子技术和复杂的项目管理技能，获得的合同涉及波兰的铁路、罗马尼亚的有轨电车和英国的数据存储设备，中国投资者收购的欧洲公司也赢得了德国铁路设备、意大利海岸巡逻艇和法国卫生系统维护合同。 有欧中企业代表对《环球时报》记者表示，中企赢得欧盟公共采购项目并不容易，只有做到比竞争对手更加出色才有机会获得订单。中企可以选择同欧洲合作伙伴一起竞标，参与整个项目或参与部分招标，并且重视同当地建立经济联系。赢得多项欧洲安检设备合同的中国同方威视在荷兰有一家研究中心，为当地工人和供应商创造就业机会。 （信息来源：环球时报）   欧盟委员会招标区块链前商业化采购   据12月9日Cointelegraph（区块链网络）报道，欧盟委员会正招标区块链前商业化采购（pre-commercial procurement，PCP），该PCP将专注于开发基于欧盟法律框架的新型区块链解决方案，例如通用数据保护法规、电子识别、认证和信任服务法规以及网络信息系统指令。该过程将为能够提供最佳性价比的服务供应商颁发研发合同，此后，这些供应商将分阶段开发解决方案，并减少进入每个后续阶段的承包商数量。 采购过程将涉及与被认为能够提供最佳性价比的现有服务提供商并行颁发几份研发合同，入围提供商将分阶段开发解决方案，并减少进入后续阶段的承包商数量。 PCP旨在填补现有解决方案与完全符合欧盟法律框架，安全性，稳定性，互操作性和可持续性的定制系统之间的空白。 （信息来源：区块链网络）     七、采购问答   【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   中标供应商被认定为无效后应如何处理 问：在政府采购活动中，中标供应商被认定为中标无效之后，什么时候顺延第二名？什么时候选择重新开展采购活动？ 答：我认为，正确的处理原则是:在有合格第二名的情况下，应当顺延第二名；在没有合格第二名的情况下，可选择重新开展采购活动。《政府采购法实施条例》和财政部94号令均有相关规定，也是在保证合法合规的基础上，对政府采购活动效率进行保障的有力措施。 仔细研读《政府采购法实施条例》第71条、《政府采购质疑和投诉办法》第32条可以看到，一旦认定中标或成交结果无效，在来得及的情况下，这两个法条都对必须另行确定中标供应商给予了强制性规定，但设置了一个前置性条件：合格供应商符合法定数量时。所谓的“合格供应商符合法定数量”是指去掉中标或成交供应商，通过符合性审查的供应商数量在3家以上。《政府采购法实施条例释义》对此做出了明确解释。 也就是说，只有在合格供应商不符合法定数量时，才可以重新开展采购活动。   “经认定成立的投诉事项不影响采购结果”如何判定 问：判定“经认定成立的投诉事项不影响采购结果”的标准是什么？ 答：在处理对采购文件提起的诉讼事项以及对政府采购过程和采购结果提起的投诉事项时，《政府采购质疑和投诉办法》通过第31、32条赋予了财政部门“经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动”的高效处置权。 实务当中，很多地方财政部门没有用好这个高效处置权。为什么财政部门较少使用这项权利，通过调查发现主要原因有两个：一是“经认定成立的投诉事项不影响采购结果”如何判定，很难搞明白，知难而退；二是“经认定成立的投诉事项”都是违法行为，依据《政府采购法》第36条直接废标，法律风险低，投诉方也容易接受，自己也省事。 政府采购项目花的所有费用，最终都要由财政来买单，政府采购项目不该废标而废标，成本是巨大的。政府采购长期以来被诟病的三大问题之一就是效率低下，不该废标而废标是效率低下的主要原因之一。政府采购对供应商的救济制度保护的是供应商本质上的公平公正待遇，同时也是要兼顾效率的，不该废标而废标不仅助长部分恶意投诉供应商的不良习气，而且也严重降低了政府采购应有的效率。 “投诉事项成立不影响采购结果”的情形，主要存在于采购结果产生之后，供应商对采购文件、采购过程、采购结果进行投诉的情形。在没有产生采购结果之前，对采购文件和采购过程的投诉，只要投诉成立，很难作出“投诉事项成立不影响采购结果”的预先判断。 在我看来，采购结果产生之后，对采购文件、采购过程、采购结果进行投诉的情形，判定“投诉事项成立不影响采购结果”的标准为：（一）采购项目采用综合评分法，投诉事项成立，但并未导致中标或成交供应商资格条件或实质性响应条款不满足，且中标或成交供应商减去因投诉事项导致的相应得分仍然排名第一的；（二）采购项目采用最低评标价法，投诉事项成立，但并未导致中标或成交供应商资格条件或实质性响应条款不满足，且中标或成交供应商去掉因投诉事项导致的价格扣除之后仍然是报价最低的。    

为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》有关要求，丰富政府采购方式，增加有效制度供给，加强对政府采购活.........ttp://www.mof.gov.cn）的“财政法规意见征集信息管理系统”（网址：http://lisms.mof.gov.cn/lisms）提出意见。  2.通过信函方式将意见（一式两份）寄至：北京市西城区三里河南三巷3号财政部条法司（邮政编码100820），并在信封上注明“《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》征求意见”字样。   附件:1.《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》 2.关于《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》的说明   财政部  2020年12月21日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设主管部门，新疆生产建设兵团财政局、住房和.........财政部网站（www.mof.gov.cn）、住房和城乡建设部网站（www.mohurd.gov.cn）和中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）发布。试点地区可根据地方实际情况，对《基本要求》中的相关设计要求、建材种类和具体指标进行微调。试点地区要通过试点，在《基本要求》的基础上，细化和完善绿色建筑政府采购相关设计规范、施工规范和产品标准，形成客观、量化、可验证，适应本地区实际和不同建筑类型的绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准，报财政部、住房和城乡建设部。    （二）加强工程设计管理。采购人应当要求设计单位根据《基本要求》编制设计文件，严格审查或者委托第三方机构审查设计文件中执行《基本要求》的情况。试点地区住房和城乡建设部门要加强政府采购工程中落实《基本要求》情况的事中事后监管。同时，要积极推动工程造价改革，完善工程概预算编制办法，充分发挥市场定价作用，将政府采购绿色建筑和绿色建材增量成本纳入工程造价。    （三）落实绿色建材采购要求。采购人要在编制采购文件和拟定合同文本时将满足《基本要求》的有关规定作为实质性条件，直接采购或要求承包单位使用符合规定的绿色建材产品。绿色建材供应商在供货时应当提供包含相关指标的第三方检测或认证机构出具的检测报告、认证证书等证明性文件。对于尚未纳入《基本要求》的建材产品，鼓励采购人采购获得绿色建材评价标识、认证或者获得环境标志产品认证的绿色建材产品。    （四）探索开展绿色建材批量集中采购。试点地区财政部门可以选择部分通用类绿色建材探索实施批量集中采购。由政府集中采购机构或部门集中采购机构定期归集采购人绿色建材采购计划，开展集中带量采购。鼓励通过电子化政府采购平台采购绿色建材，强化采购全流程监管。    （五）严格工程施工和验收管理。试点地区要积极探索创新施工现场监管模式，督促施工单位使用符合要求的绿色建材产品，严格按照《基本要求》的规定和工程建设相关标准施工。工程竣工后，采购人要按照合同约定开展履约验收。    （六）加强对绿色采购政策执行的监督检查。试点地区财政部门要会同住房和城乡建设部门通过大数据、区块链等技术手段密切跟踪试点情况，加强有关政策执行情况的监督检查。对于采购人、采购代理机构和供应商在采购活动中的违法违规行为，依照政府采购法律制度有关规定处理。     四、保障措施    （一）加强组织领导。试点地区要高度重视政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广试点工作，大胆创新，研究建立有利于推进试点的制度机制。试点地区财政部门、住房和城乡建设部门要共同牵头做好试点工作，及时制定出台本地区试点实施方案，报财政部、住房和城乡建设部备案。试点实施方案印发后，有关部门要按照职责分工加强协调配合，确保试点工作顺利推进。    （二）做好试点跟踪和评估。试点地区财政部门、住房和城乡建设部门要加强对试点工作的动态跟踪和工作督导，及时协调解决试点中的难点堵点，对试点过程中遇到的关于《基本要求》具体内容、操作执行等方面问题和相关意见建议，要及时向财政部、住房和城乡建设部报告。财政部、住房和城乡建设部将定期组织试点情况评估，试点结束后系统总结各地试点经验和成效，形成政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广的全国实施方案。    （三）加强宣传引导。加强政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广政策解读和舆论引导，统一各方思想认识，及时回应社会关切，稳定市场主体预期。通过新闻媒体宣传推广各地的好经验好做法，充分发挥试点示范效应。           财  政 部   住房和城乡建设部                                                                                                                                                                                                     2020年10月13日

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、住房和城乡建设主管部门，新疆生产建设兵团财政局、住房和.........财政部网站（www.mof.gov.cn）、住房和城乡建设部网站（www.mohurd.gov.cn）和中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）发布。试点地区可根据地方实际情况，对《基本要求》中的相关设计要求、建材种类和具体指标进行微调。试点地区要通过试点，在《基本要求》的基础上，细化和完善绿色建筑政府采购相关设计规范、施工规范和产品标准，形成客观、量化、可验证，适应本地区实际和不同建筑类型的绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准，报财政部、住房和城乡建设部。 （二）加强工程设计管理。采购人应当要求设计单位根据《基本要求》编制设计文件，严格审查或者委托第三方机构审查设计文件中执行《基本要求》的情况。试点地区住房和城乡建设部门要加强政府采购工程中落实《基本要求》情况的事中事后监管。同时，要积极推动工程造价改革，完善工程概预算编制办法，充分发挥市场定价作用，将政府采购绿色建筑和绿色建材增量成本纳入工程造价。 （三）落实绿色建材采购要求。采购人要在编制采购文件和拟定合同文本时将满足《基本要求》的有关规定作为实质性条件，直接采购或要求承包单位使用符合规定的绿色建材产品。绿色建材供应商在供货时应当提供包含相关指标的第三方检测或认证机构出具的检测报告、认证证书等证明性文件。对于尚未纳入《基本要求》的建材产品，鼓励采购人采购获得绿色建材评价标识、认证或者获得环境标志产品认证的绿色建材产品。 （四）探索开展绿色建材批量集中采购。试点地区财政部门可以选择部分通用类绿色建材探索实施批量集中采购。由政府集中采购机构或部门集中采购机构定期归集采购人绿色建材采购计划，开展集中带量采购。鼓励通过电子化政府采购平台采购绿色建材，强化采购全流程监管。 （五）严格工程施工和验收管理。试点地区要积极探索创新施工现场监管模式，督促施工单位使用符合要求的绿色建材产品，严格按照《基本要求》的规定和工程建设相关标准施工。工程竣工后，采购人要按照合同约定开展履约验收。 （六）加强对绿色采购政策执行的监督检查。试点地区财政部门要会同住房和城乡建设部门通过大数据、区块链等技术手段密切跟踪试点情况，加强有关政策执行情况的监督检查。对于采购人、采购代理机构和供应商在采购活动中的违法违规行为，依照政府采购法律制度有关规定处理。 四、保障措施 （一）加强组织领导。试点地区要高度重视政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广试点工作，大胆创新，研究建立有利于推进试点的制度机制。试点地区财政部门、住房和城乡建设部门要共同牵头做好试点工作，及时制定出台本地区试点实施方案，报财政部、住房和城乡建设部备案。试点实施方案印发后，有关部门要按照职责分工加强协调配合，确保试点工作顺利推进。 （二）做好试点跟踪和评估。试点地区财政部门、住房和城乡建设部门要加强对试点工作的动态跟踪和工作督导，及时协调解决试点中的难点堵点，对试点过程中遇到的关于《基本要求》具体内容、操作执行等方面问题和相关意见建议，要及时向财政部、住房和城乡建设部报告。财政部、住房和城乡建设部将定期组织试点情况评估，试点结束后系统总结各地试点经验和成效，形成政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广的全国实施方案。 （三）加强宣传引导。加强政府采购支持绿色建筑和绿色建材推广政策解读和舆论引导，统一各方思想认识，及时回应社会关切，稳定市场主体预期。通过新闻媒体宣传推广各地的好经验好做法，充分发挥试点示范效应。   附件：绿色建筑和绿色建材政府采购基本要求（试行）            财政部 住房和城乡建设部 2020年10月13日   来源：中国政府采购网

一、政策法规   国务院公布《中华人民共和国预算法实施条例》   2020年8月3日，国务.........造业采购经理指数（PMI）为51.0%，比上月略降0.1个百分点，表明制造业总体平稳运行。     企业规模看，大型企业PMI为52.0%，与上月持平；中型企业PMI为51.6%，比上月上升0.4个百分点；小型企业PMI为47.7%，比上月下降0.9个百分点。 从分类指数看，在构成制造业PMI的5个分类指数中，生产指数、新订单指数和供应商配送时间指数均高于临界点，原材料库存指数和从业人员指数均低于临界点。 生产指数为53.5%，虽比上月回落0.5个百分点，但仍位于临界点以上，反映制造业生产量与上月相比有所增长。 新订单指数为52.0%，比上月上升0.3个百分点，连续4个月回升，表明制造业市场需求持续恢复。 原材料库存指数为47.3%，比上月下降0.6个百分点，表明制造业主要原材料库存量继续减少。 从业人员指数为49.4%，比上月略升0.1个百分点，表明制造业企业用工景气度基本稳定。 供应商配送时间指数为50.4%，与上月持平，高于临界点，表明制造业原材料供应商交货时间仍在加快。 （信息来源：国家统计局网站）           五、专题研究   弄虚作假骗取中标行为的认定及其解决路径 刘涛 一、弄虚作假骗取中标行为的认定依据 不管是政府采购法律体系中的提供虚假材料谋取中标，还是招标投标法律体系中的弄虚作假骗取中标，其构成一是要有弄虚作假、提供虚假材料的行为，二是要有通过虚假响应谋取、骗取中标的主观故意。关于第一点，《招标投标法》第三十三条规定投标人不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。《招标投标法实施条例》第四十二条列举了五种以其他方式弄虚作假的行为，包括使用伪造变造的许可证件、提供虚假的财务状况或者业绩、提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历和劳动关系证明等。实践中弄虚作假的表现当然更多，有虚假的社保缴纳记录、产品检测报告、技术指标参数，甚至是虚假的法定代表人签名、公司印章等等，造假的手段和方式可以说是五花八门。 有关第二点主观故意的判断，招标投标法律体系采取的是严格准客观标准，就是有确切证据表明或者按照正常人的通常理解，认为提供虚假材料的行为来自于行为人的主观故意而非过失，即被认为是故意通过虚假响应谋取中标。尤其要注意的是，这个推定故意的判断，应严格限定在有确切证据，或者按照正常人的通常理解能够形成一般共识的范围之内。只要有任何证据表明行为人的弄虚作假行为存在过失的可能，或者按照正常人的通常理解，行为人谋取中标的目的存疑，在没有进一步调查核实的情况下，这一推定就不成立。 2018年1月12日发布的中华人民共和国财政部政府采购信息公告（第五百一十七号），财政部对“北京化工大学昌平新校区云服务平台采购项目”的投诉处理决定，其对同类事项的不同处理思路，就鲜明的体现了这一适用原则。 财政部针对该案投诉人提出的两项投诉分别进行了辨析说理，关于投诉事项一，投诉人认为金商祺投标产品曙光天阔I620-G20服务器不满足招标文件要求的“支持NFC面板”，财政部经调查核实认为，招标文件要求包含“支持NFC面板”，金商祺在响应时删除了该部分内容，在没有响应的情况下，不但没有进行明示，而且标示无偏差，存在较强的主观故意。同时，在调查期间，其也未能证明其投标产品满足该项要求。上述行为明显违反了政府采购诚实信用原则，属于《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的“提供虚假材料谋取中标”的情形。 关于投诉事项二，投诉人认为金商祺投标产品曙光DS800-G25系列磁盘阵列不满足招标文件要求的“获得VMware、VAAI、VASA兼容性认证”，财政部认为，招标文件中存储1和存储2的第9项指标要求为“获得VMware、VAAI、VASA兼容性认证”，由于该指标要求不明晰，中标人对此也作出了相应解释，可以认定其对此项要求理解存在偏差，现有证据不足以证明其投标产品不满足招标文件要求，投诉事项二缺乏事实依据。 这一案例虽然来源于政府采购领域，其内在逻辑和价值取向也一样适用于招标投标领域，其本质从大的方面讲是如何理解诚实信用原则在公共采购领域的地位、作用及其具体适用问题，从小的方面说是弄虚作假、提供虚假材料谋取中标的准确界定问题。但是不管从哪个方面讲，未经调查核实取得确切证据证明，或者无法按照正常人的通常理解得出普遍共识，单凭部分证据和主观推断认定弄虚作假谋取中标，违背立法精神和立法目的，会在事实上形成诚实信用原则适用的泛化，使得供应商（投标人）的任何无心之失都有可能构成弄虚作假谋取中标，从而导致中标无效的后果，这很显然并不是公共采购立法的初衷。 二、弄虚作假骗取中标问题的解决路径 必须说明的是，强调对弄虚作假、提供虚假材料谋取中标行为的严格认定，并不代表对公共采购领域里大量存在的弄虚作假行为视而不见、放任自流。相反，因为此类行为对公共采购诚信基础的侵蚀和采购效率效果的破坏，它一直是公共采购立法、司法和执法规范的重点。据不完全统计，2019年，财政部发布的政府采购投诉处理、监督检查处理结果信息公告共计265则，其中47则涉及提供虚假材料谋取中标问题。截止到2020年8月31日，财政部发布的政府采购投诉处理、监督检查处理结果信息公告共计130则，其中15则涉及提供虚假材料谋取中标问题，可以说，这一问题已经成为近年来供应商（投标人）违法违规问题的重灾区。 在诚信体系建设远远谈不上完善的当下，公共采购领域自然无法独善其身。弄虚作假、提供虚假材料的行为大量涌现、屡禁不绝，把它归因于社会大环境当然没有问题，要治理起来也确实极为困难，但是公共采购自身也并非无计可施、无事可做。从财政部公布的有关案例来看，此类弄虚作假谋取中标的问题大部分是在投诉处理和监督检查中发现的，在专家评审和确定中标人阶段发现处理的少之又少。这说明我们现有的专家评审和采购人（招标人）确定中标人环节在这一问题上的审查确认流于形式，形式审查的特点非常明显。过度依赖事后质疑投诉和监督检查，不但使得大量弄虚作假谋取中标的行为无法及时发现，还使得发现问题后处理纠偏的成本极高，严重影响采购的效率和效果。 专家评审制度的问题有目共睹，这里不再赘叙，现在的问题是，即使我们解决了现在亟待解决的专家遴选、考核及职业道德建设问题，以现有的封闭式独立评审方式，仍然无法解决及时发现、准确认定弄虚作假、提供虚假材料谋取中标的问题。因为除非评审专家对评审项目及供应商（投标人）情况的了解足够深入、足够全面（这个可能性几乎没有），否则这种几乎杜绝任何形式的检索、调查、求证甚至是评审专家的专业讨论的评审方式，会使得弄虚作假、提供虚假材料行为的发现成为不可能完成的任务，即使发现了，因为缺乏有效可靠的佐证，评审专家也根本没有认定的动力和信心，对供应商（投标人）响应材料真实性的审查流于形式就是必然的。《政府采购法实施条例》第四十条第二款关于评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的报告义务之所以在实践中成为僵尸条款，原因也在这里。 独立评审的本意是否是禁止任何形式的检索、调查、求证以及评审专家之间的专业讨论，这个问题是很值得探讨的。独立评审再怎么强调，其重心还是在评审，在于如何保障评审的质量，实现采购的目的。评审要独立，讲的是评审专家的意志独立不受他人非法干预，强化对评审客观公正性的保障，其出发点和落脚点还是在评审的质量上。只要能够保证评审专家的评审活动不受无关的非法干预、有助于提高评审的质量，评审专家基于评审需要采取的检索、调查、求证、讨论都应在允许之列（当然具体实现形式需要认真研究），这是推动现有的评审方式从形式审查为主向实质审查转变的必要举措之一。 同样的，在现在公共采购领域深化改革、强化采购人（招标人）主体责任的大背景之下，在制度层面确保采购人（招标人）对评标报告及中标候选人的投标文件进行复核的权利，是现实所需，也是解决弄虚作假、提供虚假材料谋取中标问题的重要抓手。应在立法、司法、执法各个层面鼓励采购人（招标人）在确定中标人环节对评标报告和投标文件的真实性予以必要的调查核实，而不是现在简单的盖章确认。 采购人（招标人）作为采购结果的最终承受者，理应有义务、也有动力去做这种核实。很多人认为现有的法律法规并没有明确采购人（招标人）的此种复核权，既然招标文件由采购人（招标人）编制，评标委员会由采购人（招标人）组建，在评审结束后采购人（招标人）对评标报告和中标候选人的投标文件进行复核的意义就不大。意义大不大暂且不论，采购人（招标人）作为合同中的一方，在要约承诺的过程中，难道都不能对对方要约的真实性进行核实？这个问题不言自明，似乎没有争论的必要。同时，评审专家作为采购人（招标人）的代理人，其在评审活动中是否尽到了谨慎、注意义务，采购人（招标人）通过对评标报告和投标文件的复核进行验证，理论上并没有任何问题。 至于有人担心采购人（招标人）通过此种复核可能会试图改变评审结果或者提出背离合同实质性内容的其他要求，这个问题确实存在，立法者也早已先知先觉，在立法环节规定了采购人（招标人）的诸多禁止性行为，以实现保障采购人（招标人）合法权利与维护评审结果严肃性之间的相对平衡，这其中包括：除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果；在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判等等，都是这一规则要求的体现。 （特约稿件）           疫情期间如何开展“不见面”形式的竞争性谈判采购活动 广西机电设备招标有限公司 竞争性谈判是《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）规定的政府采购方式之一。传统的谈判形式需要供应商与谈判小组针对项目进行面对面交谈，但是受到新冠疫情的影响，开展见面形式的谈判活动，谈判过程将可能发生聚集性传染事件，这给传统谈判采购活动的组织带来了风险。那么，在疫情期间如何保证竞争性谈判采购活动顺利进行？笔者认为采用“不见面”形式谈判，即在采购活动全过程通过电子网络设备、现代通讯等工具或方法实现文件的传输以及采购活动各方的沟通，减少或避免人员面对面接触的一种采购活动组织形式，可以解决这个难题。 一、关于竞争性谈判的法律法规 政府采购活动的组织必须遵守相关的法律法规规定。《政府采购法》第三十八条，《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十条、第三十一条、第三十二条对竞争性谈判的程序及谈判、评审过程的相关要求进行了规定。 纵观各省及地市相关法律法规，仅有贵州省财厅发布的《关于竞争性谈判方式有关问题的规定》（黔财采〔2006〕34号）一文中规定竞争性谈判必须采用面对面形式。由此可见，除贵州省外，其他省份从法律法规层面都未禁止采用“不见面”方式组织谈判采购活动。 二、开展“不见面”形式谈判活动的途径 通过分析，笔者认为可以通过以下两种途径实现不见面形式的竞争性谈判采购活动的组织。 途径一为选择采用全流程电子化采购,即通过电子交易系统完成竞争性谈判采购活动全过程。包括发布采购公告、谈判文件下载、供应商提出提问或质疑、发布澄清及修改、制作响应文件，响应文件上传、在线截标、在线评审、在线谈判、多次报价（或最后报价）、发布成交公告、发送成交通知书等。参与竞争性谈判采购活动的各方人员整个过程均无需面对面接触。 全流程电子化采购是疫情期间不见面形式组织采购活动最理想的解决方案，但对于部分还未实现全流程电子化采购的地区或机构而言，则可以通过途径二解决“不见面，少接触”的问题。 途径二为在传统采购活动的基础上，将传统的面对面递交响应文件、参加截标会议、谈判、多次报价等做法调整为采用电子网络设备、现代通讯等工具或方法来实现文件的传输以及采购活动各方的沟通，从而完成竞争性谈判采购活动。本文将重点对途径二进行探讨。 三、“不见面”方式谈判过程的探讨 传统的谈判采购活动，可能出现“见面”的场景主要有以下几个环节：采购文件的领取、响应文件的递交、截标环节、评审环节、谈判报价环节、成交结果通知的领取。 对于采购文件、成交结果通知的领取，可以通过电子化交易平台发布、邮寄或者发送电子邮件等方式解决“见面”领取的问题。 对于响应文件的递交，可以通过上传电子化交易平台、邮寄等方式解决“见面”递交的问题。采用邮寄方式的，可在采购文件中注明“响应文件递交时间以快递签收时间为准，供应商应合理估计邮寄时间以确保按时送达，发送快递时应注明项目名称和项目编号”。对于响应文件的编制可以在采购文件中要求供应商在其响应文件的外包装上注明联系方式。采购代理机构工作人员如果发现因快递等非供应商原因出现包装破损，可以在不拆封响应文件的前提下通过拍照、录制短视频等方式记录寄件收到时的外部状态并与供应商寄件人进行联系确认，以避免或消除后续出现因快递包装影响响应文件密封性问题争议的隐患。 对于截标环节，根据《政府采购法》 第三十八条中关于竞争性谈判的规定，竞争性谈判的报价不可以公开唱标，因此截标环节最主要的事项为检查响应文件的密封性情况。对于截标会议，可以采用直播方式邀请供应商远程观看。采购人或采购代理机构在谈判文件中写明拟使用的直播软件。截标会议现场，由采购代理机构工作人员在摄像头下进行全方位展示响应文件密封性以及拆封响应文件。未到现场的供应商对截标有异议的，可通过直播软件客户端提出，项目负责人通过直播软件与其通话联系，当场作出答复并制作记录。采购人或采购代理机构应将截标会议现场直播画面进行录音录像保存。 目前主流的在线会议应用基本分为两种形式，一种是以腾讯会议为代表的便捷在线会议，参会人员在会议APP中输入代理机构提供的会议号，填写供应商名称和参会人员姓名即可参加会议。另一种是以钉钉会议为代表的标准在线会议，参会人员需要注册钉钉账号，并告知采购代理机构账号名称，采购代理机构在开标当日通过账号邀请参会人员进入截标大会。相较于标准型在线会议，便捷型的优点在于方便参加，即开即用，只需输入对应的会议号就能进入会议。它的缺陷在于一般不自带会议录像功能，如果需要保存直播视频，只能使用额外的设备，这就意味着要投入更多的设备和人员。采购代理机构和采购人可结合自身情况和要求选择在线会议的类型。 对于评审谈判环节，如采取不见面形式进行则需要对授权人的身份、报价文件的盖章及递交、澄清答复等细节问题在采购文件中明确规定。谈判小组向供应商提出必要的澄清、说明或者纠正的，可要求供应商在合理时间内通过电话、电子邮件或传真等方式进行。为避免供应商不作回应，可在谈判文件中写明逾期未做澄清、说明或者纠正的，经电话催告仍不澄清的，视为放弃应答。谈判过程的提问及回答可通过视频软件、电话、传真或电子邮件方式进行。供应商根据谈判情况和谈判文件修改书面通知需要对原响应文件进行修改的，应将经签字扫描后的修改文件以电子邮件方式发送至采购代理机构。为了节约评审时间，报价环节可以采取电话报价方式，先由采购代理机构的评审现场工作人员与供应商电话连线进行报价，再让供应商将报价文件签字扫描后以电子邮件方式发送至采购代理机构。谈判文件中应明确规定电话报价与书面报价不一致时的处理方式。 为了及时联系到供应商，采购人或采购代理机构可以在谈判文件中要求供应商务必在响应文件中填写法定代表人或委托代理人的电话联系方式、传真号码或电子邮箱并且规定未填写联系方式可能发生的后果及责任。 四、分析和总结 上述途径二的方式一定程度上解决了“见面”的问题，但实践中仍不可避免地存在不足。不足之处在于供应商参加开标会议需使用外部的直播软件来实现，外部的直播软件在功能上并不能完全适用于采购活动的规则。直播方式双向沟通的便利性相对于传统的见面形式仍存在不足，具体来说就是供应商发言、会议纪律的组织不够便利等问题。因此，该途径是在技术层面未能完全解决全流程电子化招标投标情况下的“权宜之计”。 除竞争性谈判外，政府采购项目还有公开招标、竞争性磋商、询价、单一来源采购等方式，这些方式采购活动的组织在当前新型冠状病毒未能完全控制和消除的情况下同样可采用上述“不见面”的方式。 笔者呼吁业内各方加大对全流程电子化招标投标平台的开发及完善力度，尽快解决多次报价、远程评标保密性的技术难题，使电子化招标投标平台能够完全适用于不同采购方式的采购活动规则。另外，笔者也呼吁立法者在修法时充分考虑法律法规与电子化招标投标的发展以及应用的适应性问题，从法律法规层面减少采购活动中的“见面”环节，引导招标投标活动进入不见面的“无纸化”时代。 （广西机电设备招标有限公司供稿）   六、国家动态   国际公共采购一站式交易服务平台发布    在9月8日举行的服贸会“全球采购与数字贸易的创新融合”高峰论坛上，国际公共采购“一站式”交易服务平台正式发布并启动，该平台将为企业参与国际采购所有环节提供“一站式”服务。 国际公共采购“一站式”交易服务平台由中国联合国采购促进会联合各方合作伙伴筹备建设，该平台以“顶层设计+专业化管理+市场化运营”的方式建设，功能包括产业互联网、中国进出口企业评价及认证、国际采购信息定制、国际公共采购培训体系、中国企业国际投标代理服务、跨境电商、直播经济、跨境支付与结算、供应链金融等。国际采购需要的所有环节将来都可以通过这一平台完成，所以称其为“一站式”平台。 预计将有超过1000家国际采购组织及超过10万家供应商库在平台上线，未来3年内，国际公共采购交易服务平台线上交易及结算规模将超过上百亿美元，实现全球采购+数字贸易的创新融合发展。 （信息来源：政府采购信息网）       七、采购问答   【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长兼总编辑  张松伟   供应商对哪些采购文件无权质疑   问：有一家供应商对政府采购项目的预算金额提出质疑，说项目预算金额过低、不合理，对此采购人、代理机构该如何答复？ 答：供应商对于项目采购预算无权质疑，采购人、代理机构对于此项质疑可以答复：“采购预算不属于供应商质疑的范围。” 采购文件包括的内容很多。《政府采购法》第42条第二款规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。供应商并不是对采购文件的所有内容都可以提出质疑。《政府采购法实施条例》第53条第（一）项就供应商对采购文件提出质疑加了五个字的限定“对可以质疑的”，这就表明供应商对采购文件的一部分内容是不可以提出质疑的，也就是供应商无权质疑。 根据《政府采购法实施条例释义》，供应商无权质疑的采购文件内容至少包含八个方面：（一）采购活动记录；（二）采购预算；（三）投标文件里中标或成交结果公布之外的内容；（四）定标文件；（五）验收证明；（六）质疑答复；（七）投诉处理决定；（八）评估报告里中标或成交结果公布之外的内容。以上八个方面供应商无权质疑的内容要么涉及政府采购当事人内部事务、商业秘密，依法可以不公开，导致供应商无权质疑；要么是根据国家相关法律规定作出的法律文件不容质疑。   政府采购货物或者服务的化整为零如何界定   问：政府采购货物公开招标的数额标准是200万元，我们单位今年的办公用品第一批采购了180万元，没有达到公开招标的数额，我们采取了竞争性磋商进行采购。后来发现不够，还需要采购50多万元，因为，50万也没有达到公开招标的数额，我们又采用了竞争性磋商方式进行采购，这属于化整为零规避公开招标吗？如何界定化整为零？ 答：是否属于化整为零，关键要看单位年度办公用品的预算金额。如果财政部门最终批复的年度办公用品预算金额在200万元以上，该单位以上做法就属于化整为零；如果财政部门最终批复的年度办公用品预算金额在200万元以下，该单位本年度后来的50万元办公用品采购是通过调整预算获得的采购资金，该单位以上做法就不属于化整为零。 不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标，是《政府采购法》第28条的强制性规定。这一规定的立法目的是防止采购人规避公开招标。 如何界定化整为零？《政府采购法实施条例》第28条给出了明确规定：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。《政府采购法实施条例》第28条是判定采购人化整为零的重要依据。准确适用这一法条，要把握五个关键点。第一，判断化整为零有一个时间限度，即一个财政年度内，我国的财政年度是自然年度；第二，一个预算项目下，也就是说，要看采购人所采购的货物或服务是否属于财政部门最终批复的部门预算中的同一个预算项目；第三，同一品目或者类别的货物、服务；第四，两种例外情形，项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外；第五，本质是规避公开招标，如果多次采购均采用公开招标方式，就不存在化整为零的问题。 特别需要注意的是，实务当中，某些货物或者服务属于本级政府财政部门制定的网上商城、电子卖场采购品目或者协议供货、定点采购品目，一些采购人就把本单位年度预算金额在公开招标数额标准以上的这些品目的采购，分数次通过网上商城、电子卖场或者协议供货、定点采购来完成采购，最终，一年下来，同一品目或者类别的货物或者服务累计采购金额超过了公开招标数额，这同样属于化整为零。因为，网上商城、电子卖场或者协议供货、定点采购，是针对小额、零星采购项目的。      

一、政策法规   十七部门印发《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》   近日，工业和.........造业采购经理指数（PMI）为51.1%，比上月上升0.2个百分点，连续5个月位于临界点以上。     从企业规模看，大型企业PMI为52.0%，比上月微落0.1个百分点；中型企业PMI为51.2%，比上月上升1.0个百分点；小型企业PMI为48.6%，比上月下降0.3个百分点。 从分类指数看，在构成制造业PMI的5个分类指数中，生产指数、新订单指数和供应商配送时间指数均高于临界点，原材料库存指数和从业人员指数均低于临界点。  生产指数为54.0%，比上月上升0.1个百分点，连续5个月高于临界点，表明制造业生产量环比持续增长。 新订单指数为51.7%，比上月上升0.3个百分点，连续3个月回升，表明制造业市场需求逐步回暖。 原材料库存指数为47.9%，比上月回升0.3个百分点，表明制造业主要原材料库存量降幅继续收窄。 从业人员指数为49.3%，比上月回升0.2个百分点，表明制造业企业用工景气度略有改善。 供应商配送时间指数为50.4%，虽比上月微落0.1个百分点，但仍在临界点以上，表明制造业原材料供应商交货时间继续加快。 (信息来源：国家统计局网站)     五、专题研究   关于GPA规则下增强我国企业竞争力的思考 刘绍航 一、绪论 GPA（the Government Procurement Agreement），中文名称为《政府采购协定》，是WTO框架下的诸边协议之一。主要目的是为各国的政府采购建立一个有效的多边框架，凡是加入协议的成员方，可以在商定的范围内，互相开放政府采购市场，并给予成员方的供应商与本国供应商同等的待遇，以实现国际贸易的进一步自由化和扩大化。该协议为诸边协议，不属于加入WTO所必须签订的一揽子协议。目前，共有美国、日本等48个世贸组织成员（包括欧盟及其28个成员方）签署了该协议，成员方主要为发达经济体。 在2001年，我国正式加入WTO时,欧美等发达国家曾要求我国同时签订《政府采购协定》，但较之已经实行政府采购制度长达百年的欧美发达经济体，我国的政府采购还属于刚刚起步阶段，市场调节机制还不够完善，国内供应商竞争力不强，很多产业还处于起步期，非常需要政府资金的支持与培养。此时开放政府采购市场，不利于我国政府采购政策功能的实现。所以，我国在加入WTO时并没有同时签订政府采购协定，只是承诺将尽快启动加入GPA谈判工作。但此后，欧美等发达经济体，预见到了我国政府采购市场中蕴含的大量商机，不断施加压力，希望我国能够尽早开放政府采购市场。 2007年，我国正式向WTO递交了第一份加入GPA的出价清单，从此开启了加入GPA的漫长谈判之路。第一份出价清单比较保守，门槛价设定较高，受GPA规则约束的采购实体较少、例外情形较多，没有得到其他成员方的认可。从第一份出价清单中可以看出，以当时国内政府采购市场的整体发展情况以及产业竞争力水平，我国只能先期开放一小部分政府采购市场，再逐步扩大开放领域。此后，随着我国政府采购制度日趋完善，产业竞争力的不断增强，我国陆续向WTO递交了多份修改后的清单，逐步降低了门槛价并扩大了开放范围，但开放程度始终未能够与其他成员方达成一致。 2018年4月10日，习近平主席在博鳌亚洲论坛年会上提出：“要加快加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）的进程”。2019年10月，我国向WTO递交了第7份出价清单，根据有关报道，本次清单中涵盖了政府部门、军队、高校、医院以及国有企业等多个领域，进一步调整了例外情形，本次出价程度已与GPA其他成员方基本相当。由此可见，我国对于开放政府采购市场，进一步实现贸易扩大化已经有了充足的信心。2018年我国政府采购市场总规模已经突破3.5万亿人民币，并且每年还保持正向增长的态势。GPA成员方面对如此浩瀚的采购市场，也非常迫切地希望我国能签署《政府采购协定》，以便能够尽早进入我国政府采购市场，并从中获取利润。一旦我国签署了《政府采购协定》，就意味着在出价清单范围内的政府采购市场，要对GPA成员方开放，并给予和本国供应商同等的待遇。这将是一把双刃剑，我国的政府采购市场竞争会更加激烈，境外供应商会分走一部分政府采购订单。但与此同时，也给我国优势企业走出国门，建立国际声誉制造了机遇。开放政府采购市场后，关键要解决的问题是，如何减少国外供应商对我国弱势产业的冲击并帮助我国企业尽快走入国际政府采购市场。本文将结合政府采购实际工作经验，就上述问题进行探讨。 二、加入GPA对我国政府采购市场的影响 如果我国成功加入GPA，届时国外优势产业的供应商将会逐步进入我国政府采购市场，与国内的供应商形成复杂的竞争和博弈局面，进一步加剧了我国政府采购市场的竞争性，也会对我国的弱势产业造成一定的冲击。而其他成员方的政府采购领域也将向我国开放，同时为我国供应商“走出去”提供广袤的市场。所以加入GPA对政府采购工作带来的影响是复杂的、多方面的，大体可以总结为以下几点： （一）使我国政府采购市场竞争更加充分，有助于提升政府采购结果的物有所值程度。 国外供应商的进入，将使国内的政府采购市场竞争更加充分，在政府采购总需求不变的情况下，市场总供给将会增加。同样的预算条件，参与投标的供应商更多，采购人的选择余地更大，有助于提高采购结果的性价比，获得境外国家先进的产品和服务，让政府采购结果物有所值。同时政府采购市场竞争更加激烈，也会倒逼我国企业重视政府采购工作，增强自身产品和服务的竞争力，提升标书制作水平，促进政府采购市场的良性发展。 （二）净化采购市场，减少政府采购中贪污腐败的现象发生。 政府采购领域，是容易滋生贪污腐败问题的高风险区域。一些供应商和政府人员，通过暗箱操作、权钱交易、内定中标人等方法，让一部分政府采购工作沦为了“走过场、走程序”的形式化工作。我国加入GPA以后，政府采购活动不仅受本国供应商监督，还将受到境外供应商的监督，在一定程度上也代表着我国对外贸易中的一种形象。所以对政府采购的监督管理会更加严格，境外供应商遇到不公正情况时，也能够利用法律武器维护自身的权利，通过广泛的监督，会引导政府采购市场的自我净化，更加透明公正，减少采购过程中贪污腐败现象的发生。 （三）为我国供应商“走出去”提供广袤的市场。 如果我国成为GPA成员方，我国的企业也有机会参加其他成员方的政府采购项目。但目前还有几点困难，一是国外政府采购市场还未对我国开放过，国内企业参加国际政府采购项目经验较少，对国际政府采购规则不熟悉，参与国际竞争的欲望不高。二是各国政府都希望通过政府采购方式，保护本国产业，虽然不设置明显的歧视条款，但都设置了一定的技术壁垒、环保壁垒，我国企业想要进入国外政府采购市场，必须先突破这些壁垒。所以虽然加入GPA给予了我国供应商同等的机会，但由于客观情况，在政府市场开放初期，我国企业拓展海外市场会相对困难，需要国家的指导与帮助。 （四）政府采购对本国企业扶持力度减弱。 随着我国经济的飞速发展，产业结构优化调整，很多产业现在已经具备了国际一流水准。尤其目前我国开始加快GPA谈判进程，从另一个侧面也反应了我国企业的竞争力较加入WTO时已经有了大幅提升，加之有本土化优势的存在，在政府采购市场开放之后，已经可以和境外供应商产生充分的竞争。但是对于一些在进出口贸易中处于弱势地位的产业以及政府订单依赖程度较高的产业，可能会受到一定的冲击。比如，我国的服务行业，2018年我国服务业政府采购规模为12081.9亿元，已经占据全国政府采购规模的33.7%，而且占有率呈逐年扩大的趋势。但目前我国的服务业在国际贸易中仍然存在较大的逆差。以2018年我国对外贸易数据为例，我国服务业出口总额2668.4亿美元，进口总额5250.4亿美元，贸易逆差2582亿美元。而GPA成员方中大部分都为服务型经济体，以美国为例，根据WTO官方网站统计数据，美国2018年服务业出口总额8082.24亿美元，服务业进口总额5362.35亿美元，贸易顺差2719.89亿美元，而中国一直是美国服务贸易输出的重要承接国之一，2017年美国对外出口的服务贸易，有7.3%的份额流向了中国。 由此可见，政府采购市场开放之后，服务行业会受到一定的冲击。还有需要扶持的一些幼稚产业、高科技研发产业、自主创新产业等，这些产业往往前期投入大，盈利慢，但是其研发成果会带有一部分的正外部性，可以提高整个行业的竞争能力。政府订单一直是扶持这些企业的重要途径之一，但是科技水平更为成熟的境外企业加入竞争后，可能会分走一部分政府订单，对这些企业产生一定的冲击。 （五）对我国就业率产生一定的影响。 各国都希望用政府采购政策尽量保护本国产业，这其中一大原因就是保护本国产业，可以在一定程度上降低失业率，维持社会稳定。比如，美国《购买美国产品法》要求政府采购要优先购买美国产品，但是对于购买GPA成员方的产品，不受该法律的约束。在2008年次贷危机期间，为了刺激美国经济，降低失业率，奥巴马政府于2009年出台了“购买美国货条款”，条款要求经济刺激计划支持的工程项目必须使用国产钢铁和其他制成品。此举引来了加拿大、欧盟等WTO成员方的强烈反对。但是这从侧面说明，通过政府采购保护国内产业，有助于提高本国就业率。而当政府采购对国内产业支持作用减弱时，对本国的就业率会产生一定的影响。但是考虑到各国政府采购领域开放后，真正授予国外供应商的合同比例并不高，所以该影响不会太大。 综合来看，我国加入GPA有利也有弊，不可一概而论。对于国内竞争力比较强的行业，适宜对外开放，形成充分竞争，可以提高采购资金使用效益。对于服务业以及一些弱势产业要谨慎开放。关键是在于如何减少市场开放之后对我国弱势产业的冲击，并帮助我国企业拓展海外市场，让我国企业能够享受到政府采购市场开放后的红利。 三、在GPA规则下增强我国企业竞争力的几点对策 政府采购市场开放后，会对我国弱势产业造成一定的冲击，国内学者也提出了很多的对策，本文在大家提出对策的基础上，参考日本政府采购市场开放经验，在实际操作层面上提出一些建议。 （一）采购文件的设置上，突出本地服务优势。 相较于境外供应商，我国的企业具有一定的本土化优势。这种优势主要体现在，具有我国行业的准入许可及相应的资质条件；对本国技术标准有深入的了解；具有在我国实施的类似项目业绩；项目服务团队中，我国人员所占比例较高等。突出本国供应商的本土化优势，将本土化优势融入资质审核或者评分标准中，会提高本国企业的中标几率。该方法也是GPA成员方经常采用的一种策略。比如日本，就曾要求供应商需具有日本本地服务业绩，通过这种条款将很多境外供应商拒之门外。 （二）结合产业竞争力情况，灵活选择采购方式。 政府采购市场对外开放之后，对于报价清单范围内的政府采购工作，原则上应当采用公开招标或选择性招标方式，符合一定条件还可以采取限制性招标方式。日本曾经就通过指名招标（邀请招标）的方式，将一部分政府合同授予了本国供应商。所以，笔者认为应当结合产业竞争力情况，灵活选择采购方式。对于竞争力较强的产业，采取公开招标的方式充分竞争，对于需要国家保护和扶持的产业，更多采取邀请招标、限制性招标方式，帮助这些产业继续获得政府订单的支持。 （三）加强对投标成本的审查，防止境外企业以倾销、高额补贴等手段占领国内政府采购市场。 我国的政府采购领域，虽然一直要求供应商不得低于成本报价，扰乱市场秩序。但是关于成本的界定始终不清，导致对投标成本的审查往往无法启动，也曾出现过“1分钱中标”的事件。政府采购市场开放之后，境外的供应商为了能够先期进入我国政府采购市场，获得先发优势，可能会牺牲一部分自身利益，压低投标报价，甚至以低于成本的价格竞标。这会扰乱政府采购市场秩序，并对我国产业造成一定的冲击。此时需要加强对投标报价中成本的监督，制定明确的成本审查程序和方法，鼓励采购人采用两阶段招标法以及现场清标等方式，先期了解供应商的意向报价，并在实际评审阶段采取相应的对策，防止不正当竞争行为的出现。 （四）充分利用好《政府采购协定》中的例外情况，以及我国出价清单中的不适用情形，引导政府采购资金流向。 《政府采购协定》第三条规定了不适用该协议的例外情形，我国的出价清单上也详细规定了多种不适用情形。如果我国最终加入GPA，应在利用好这些例外情形，加大政府采购对中小企业、监狱企业、贫困地区、少数民族地区的扶持力度，将政府采购合同授予上述行业的比例，纳入各单位的绩效考评工作中，引导政府采购资金流向更需要扶持的地方。 四、在GPA规则下企业如何拓展海外市场 如果我国成为GPA成员方，其他国家的政府采购市场也会向我国对等开放，给我国企业提供广袤的海外市场。但是由于我国企业还缺少国际投标经验，加之各国都对本国的政府采购市场设置一定的壁垒，我国企业想要进入发达经济体的政府采购市场，在提升自身竞争力的同时也需要国家政策上的支持与帮助。 （一）加强海外招标信息的搜集工作，降低企业寻找投标机会的成本。 当前的GPA组织并没有统一的招标信息发布渠道，招标信息分散于各个成员方的政府采购网站上。而我国国内也缺少收集海外招标信息的专业网站。增强国内企业竞争力，首先要为企业拓宽信息渠道，可以通过在权威的政府采购网站上增设海外招标信息专栏等方式，让企业及时了解海外招标情况，降低企业寻找投标机会的成本。 （二）鼓励我国企业和境外企业组成联合体参加海外项目投标。 政府采购市场开放初期，我国企业由于缺少国际投标经验、对当地市场情况不了解、语言沟通障碍等原因，在参与海外项目时会受到一定的阻力。此时最好的方法是能够与境外公司组成联合体进行投标，既可以提升中标几率，也可以向合作企业快速学习国际投标经验、服务经验，在合作中提升，为以后的投标打下良好基础。 （三）加强与各国间技术标准的交流，争取在国际技术标准制定中获得更多的话语权。 为了更好的服务于本国产业，各国政府在对外贸易政策中都设定了技术壁垒，尤其是在政府采购领域，通常会设立高于普通贸易中的技术壁垒。发达国家的技术壁垒一直是阻碍我国企业向海外扩张的一堵高墙，突破技术壁垒，是提高企业国际竞争力的重要一环。此时，更需要我国能够更多主导、参与国际标准的制定，不断加强与他国技术标准的交流，特别在他国技术标准准备修订的时候，更需要及时了解修订方向，根据标准修订方向早做准备和研发，在新技术标准出台后，尽量抢得市场先机。 （转载自《中国政府采购》杂志）         六、国际动向   欧盟敦促各成员国联合采购医疗物资   2020年7月30日，路透社以欧盟委员会一份总结报告为消息源报道：“一旦新冠病毒疫苗研发成功，可能没有（足够的）注射器和其他医疗用品”。 报告显示，欧盟询问各成员国注射器、酒精和面罩等个人防护装备的库存，敦促各成员国考虑联合采购。联合采购计划能够以更优惠的价格获得所需物资，避免欧盟各国政府为订购这些物资“打价格战”。此外，欧盟要求各成员国考虑联合采购更多流感疫苗并扩大接种规模，以降低流感和新冠疫情今年秋季同时暴发的风险。欧盟各成员国可在7月24日以前决定是否加入流感疫苗联合采购计划。 路透社报道，多种新冠疫苗正在研发过程中，有效性尚待证实，一旦证实疫苗有效，疫苗的量产和分配事宜可能成为大规模接种的障碍。但多个国家已经开始寻求确保本国获得充足疫苗供应。路透社称，英国迄今与多家制药企业签署4份协议，预购2.5亿剂新冠疫苗，是预购疫苗剂量最多的国家。 （信息来源：新华社）         七、采购问答   【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长兼总编辑  张松伟   竞争性磋商能否设定最低限价   问：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）规定了不能设置最低限价，竞争性磋商是不是也不能设定最低限价及最低限价的计算办法，有法律依据吗？ 答：无论是政府采购还是招标投标，不管采用哪种采购方式，都不能设置最低限价。因为设置最低限价限制了竞争，这是不需要证明的公理；最大限度的竞争，也就是充分竞争，是招标投标、政府采购的灵魂，也是这个行业不需要证明的公理。两个公理摆在这儿，即使法规没有明确规定，也应该禁止招标人或采购人设定最低限价。 如果招标人或采购人设定了最低限价，有关权力机关该如何处理？《招标投标法实施条例》第27条第三款规定：“招标人不得规定最低投标限价。”遗憾的是，《招标投标法实施条例》并没有规定招标人设定最低投标限价的法律责任，第27条第三款的规定也仅仅是强制性管理规定，而非强制性效力规定。因此，招标投标项目，行政监督部门可以依据《招标投标法实施条例》第27条之规定，责令招标人改正，而没有依据对设定最低投标限价的招标人作出行政处罚。 政府采购法规体系里，财政部87号令第12条明确规定：“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。”第78条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款：（二）设定最低限价的；”对于政府采购货物和服务招标项目，财政部门可以依据财政部87号令第78条，责令采购人、代理机构改正，并作出相应罚款等行政处罚。 对于采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价等政府采购非招标采购方式的政府采购项目，该怎么处理呢？财政部74号令和财库214号文都没有对此作出具体规定，这是实践中困扰政府采购监督管理部门的问题。我认为，财政部门可以“类推适用”87号令第12条、第78条的相关规定进行处理。类推适用，即法律规范的类推适用，是指适用法律的机关在处理具体案件或问题的过程中，由于法律规范本身无明文规定，因而，比照最类似的有关法律规定或者按照法的基本原则、精神进行处理。（引自中国人民大学出版社《法理学》第四版第133页）   政府采购可否对专家的打分进行选择性计算   问：公开招标的政府采购项目，评审中采用综合评分法，以算数平均数作为基准分，技术和商务平均分低于或高于平均数20%的不纳入计分范围。这样做符合要求吗？ 答：这其实是对专家打分进行选择性计算的典型做法，不符合政府采购法规要求，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第55条第四款“评标时，评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分。”政府采购监督管理部门可以依据财政部87号令第七十八条第（十二）项来处罚。 政府采购采用综合评分法的，除了公开招标，还有竞争性磋商采购方式。竞争性磋商采购方式，同样不允许对专家打分进行选择性计算。《政府采购竞争磋商采购方式管理暂行办法》（财库（2014）214号文）第24条第二款规定：“评审时，磋商小组各成员应当独立对每个有效响应的文件进行评价、打分，然后汇总每个供应商每项评分因素的得分。”