政策法规   财政部印发《中央级科学事业单位改善科研条件专项资金管理办法》 为切实改善中央级.........9. [5][美]Randall G. Holcombe. Public Sector Economics–The Role of Government in the American Economy[M].北京：中国人民大学出版社,2012. （信息来源：“思想盛宴 理论高地”论坛特稿）     国际动态   拜登政府高调提高“购买美国货”要求  我国政府采购应“力挺”制造业 2021年7月28日，拜登政府发布行政指令高调提高“购买美国货”要求，此举并非首创。早在1933年美国就颁布了《购买美国货法》，规定“联邦采购必须购买在美国开采、生产或加工的产品，除非购买国内产品不符合美国公共利益，或国内产品价格不合理”，并将“购买美国货”条款纳入《2009年美国复兴与再投资法》等政策法案不断强化。特朗普也多次发布“购买美国货”行政命令，引导制造业回流。 2021年1月25日拜登就任美国总统仅5天就签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，敦促联邦政府增加对美国货的采购。时隔半年，拟再发行政指令进一步提高“购买美国货”要求：一是美国货认定将国内零部件占比门槛从55%提高至60%，到2029年提高至75%；二是加大对半导体、医疗用品等美国制造关键产品和零部件的价格扣除优惠；三是授权管理及预算办公室及美国制造办公室更严格地执行“非美国制造不采购”原则，健全美国制造含量数据，供应商需明确美国零部件所占价值比例。 美国长期实行“购买美国货”政策，联邦政府采购本来就以购买美国货为主，2019年美国联邦政府采购了2217亿美元的货物，仅3.5%是外国产品，其中绝大多数还是由于“美国本土无类似产品”或“美国制造的类似产品价格过于昂贵”，进一步压缩的空间有限。因此，该行政指令的意义更多在于标榜拜登政府重视美国制造业和就业，以期在中期选举赢得工人阶级支持，对促使美国制造业回流、经济“去虚向实”的作用有限。 美国联邦采购国货并非特例，政府采购扶持本国制造业是国际通行做法，并取得了良好效果。美欧日等发达国家充分利用政府采购这一庞大集中的内需市场，培育并推动了电子信息、航空航天等产业的发展。“十四五”时期，我国坚持扩大内需这个战略基点，深入实施制造强国战略。借鉴国际经验，我国应充分发挥政府采购作用，“力挺”制造业高质量发展。 （信息来源：部政采中心）   采购问题   【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   由学生付费的大学宿舍空调服务项目该如何采购 问：某公办高校就学生宿舍的空调服务项目进行采购，该项目的空调由选中的供应商负责提供和安装，学校不支付任何费用，供应商向学生收取空调使用费。校方认为该项目是PPP项目中的BOT模式，要求执行政府采购程序，对吗？此类项目该如何进行采购？ 答：这个问题非常具有典型性。笔者的观点是：此类项目不属于政府采购项目，也不属于PPP项目中的BOT模式，它是高校对学生宿舍空调服务特许供应商的选择。 此类项目的典型特征有三个：一是项目自始至终高校不支付任何费用，不使用一分钱的财政性资金；二是该项目事关学生的切身利益，由学生（家长）支付费用，无论学生还是学生家长都不可能与空调服务提供者的供应商进行服务质量和价格的协商；三是高校具有对空调服务特许供应商的选择权，可以决定由哪一个供应商来为学生提供空调服务。 根据以上三个典型特征，我们可以判断出此类项目不符合政府采购项目“使用财政性资金”的要件，因此，该项目不属于政府采购项目。对比关于PPP项目的概念和有关规定，此类项目也不属于PPP项目。首先，高校不属于政府机关；其次，向学生收费的空调服务也不属于基础设施投资；最后，此类项目也不可能走PPP项目的法定“两评程序”之后进入到财政部或者发改委的PPP项目库。 那么，此类项目该如何采购呢？笔者的观点是作为非政府采购项目和非依法必须招标项目来实施采购，可以采用公开招标采购方式，也可以采用非招标采购方式。此类项目属于高校自主采购项目，可以依据高校制定的采购内控制度进行。如果高校没有完备的内控制度，可以通过内部集体决策的形式，参考政府采购法规或者招标投标法规形成较为完善的项目采购方案之后进行采购。此类项目采购方案的制定应当把握三个要点：一是价格和收取方式不宜作为供应商竞争的内容，价格适宜由高校在充分市场调研的基础上确定（该项工作高校也可以委托社会中介机构进行）；二是供应商之间的竞争应当在服务质量和效率上展开；三是应当事先明确供应商服务不达标的退出机制和善后事宜。 采购人是否可以限制联合体成员的数量 问：在政府采购活动中，接受联合体的项目，采购人是否可以限制联合体的组成数量？单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，是否可以组成一个联合体？ 答：接受联合体的政府采购项目，采购人可以对联合体的成员数量上限在采购文件里事先做出规定，但不可以明确规定联合体的成员只能有多少家，更不能强制供应商组成联合体。单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，可以组成一个联合体。这与《政府采购法实施条例》第十八条第一款关于供应商参与同一合同项下政府采购活动的资格限定并不矛盾，原因在于联合体是一个供应商身份。 《政府采购法》第二十四条第一款规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。在实务操作中执行该规定要把握两个要点：一是不同的供应商（包括自然人、法人、其他组织）可以自愿组成一个联合体参加政府采购活动，这是供应商自己的权利，供应商可以根据自己的意愿自由选择，采购人不能强制要求。二是联合体的组成数量是两个以上（包含两个），到底由多少个组成，也应由供应商根据情况自己确定，但这里有个前提，就是采购人在采购文件里没有规定联合体成员的数量上限。如果采购人规定了联合体成员的数量上限，拟组成联合体参与政府采购活动的供应商，应当把联合体成员的家数控制在上限以内。 联合体成员过多，不仅对项目实际执行无益，也会给采购人后期项目管理带来较大困难。为了解决这一难题，实务中，不少采购人设定联合体成员家数的上限，这样做很有智慧，法律上也是允许的。需要特别提醒的是，设定联合体成员数量上限和限定供应商数量的概念上有交叉，但不完全等同。比如，采购文件规定“只能由三家供应商组成联合体”和“联合体成员家数上限为三家”是完全不同的概念，对供应商参与政府采购活动的制约力度也是完全不同的，前者有违法律“公平、公正”原则，后者则是合理限制，符合法律精神。  

政策法规   财政部修订印发《中小企业发展专项资金管理办法》 为加强中小企业发展专项资金管理.........采购指令”体系（Directives of EU）对招投标中的分包问题进行了规定［1］，有一定的启发。 关于主承包商需承担的责任，首先是分包意向方面，《2014公用事业采购指令》规定，采购实体可以要求投标人在其投标书中明确其可能打算分包的份额以及向哪些分包商进行分包。《2014公共部门采购指令》对主承包商与分包商承担连带责任机制进行了规定。其次是提供分包商信息方面，《2014公共部门采购指令》规定了主承包商应向采购方提供分包商相关信息的时间点，并规定了信息包括的范围、信息应放置的合同位置、信息变更的处理等。最后是保密性方面，《公共采购示范法》规定，承包商需满足采购主体提出的保密要求，而且承包商需确保分包商也遵守保密要求。 关于分包商需承担的责任，《公共采购示范法》指出，分包商需遵守保密要求，《2014公共部门采购指令》指出，分包商应提供认证及支持性文件等，《2014公用事业采购指令》对分包商在环境、社会和劳动法律等方面义务的履行、分包商信息提供的责任安排作出了规定。关于分包商责任履行的监督，《2014公共部门采购指令》规定，由国家的职能当局采取一定措施来监督分包商自身义务的履行。 关于对分包商及主承包商权利的保障，主要涉及合同款的支付方式方面。《2014公共部门采购指令》规定，采购文件中应当对支付方式作出有关规定，欧盟成员国可以应分包商的申请以及合同的相关内容将相应合同款项直接转账给分包商。第71条第7款指出，欧盟成员国可以在国内进一步规定是否可以不需要分包商提出请求而对其直接进行合同款的支付。《2014公用事业采购指令》也指出，采购实体需在采购文件中作出与支付方式有关的安排。 （二）国外政府采购法律关于分包的规定 随着国际政府采购规则对分包的规定逐渐细化，各国也在招投标分包规则上作出相应的调整。 对于分包的条件，意大利在2016年颁布的50号法令中加入了新的要求，限制了主承包商对项目进行分包的条件，包括分包额占合同总价值的比例、需先得到缔约机关的授权、分包合同的效力需在招标文件中明确规定等。对于投标人的义务，意大利50号法令中指出，投标人应在其报价中详细说明其打算分包给第三方的合同份额、分包商的名称，并说明分包的必要性。 在对分包商权利的保障方面，英国2015年制定的《公共采购法规》（The Public Contracts Regulations），简称PCR，规定了采购机关可要求主要承包商将合同详情页提供给分包商，使分包商更为便捷地获得合同信息，并且规定了采购机关偿还合同款的期限，以加速分包商的现金流运转。 当前国际规则和国外政府采购法律关于分包的规定主要涉及分包的条件、主承包商与分包商需承担的责任、对分包商责任履行的监督以及对分包商和主承包商权利的保障几个方面，相较于我国招投标法律法规中对于分包的相关规定更为全面细致。此外，国际规则和国外政府采购法律在对主承包商及分包商责任进行划定及监督的同时，还关注对其权利的保障，注重主承包商与分包商权责对等机制的构建，这对供应链“链主”招标中的分包机制设计十分具有参考意义。 三、“链主”企业招标分包机制设计 如前所述，当前我国有关招投标分包的相关法律规定仍然不尽完善，若要在供应链“链主”招标中允许分包，需要针对我国当前法律法规中存在的问题，借鉴有关国际经验，结合产业链供应链的特点，提出完善链主企业招标中分包机制设计的具体建议。 （一）强化“链主”企业在分包中的主体权利及责任 一方面，从“链主”企业在分包中的责任角度来看，当前我国相关法律法规对“链主”企业应履行义务的规定仅限于“在投标文件中载明拟在中标后进行分包”及“就分包项目向招标人负责”。就供应链“链主”企业承担的带动中小企业发展、对供应链补短板锻长板、促进战略性产业发展等政策性功能来说，目前的相关规定显然是不够完善的，需进一步扩展及细化。国际规则及国外政府采购法律对主承包商的责任作出了具体的规定，包括在投标文件表达具体的分包意向、提供分包商信息的具体规范及保密性等，我国可参考国际经验对承包商的责任及义务提出进一步的规范要求。 一是在项目投标时，“链主”企业应在其投标文件中详细说明其分包意向，包括计划分包给第三方的合同份额、分包商的名称，并说明分包的可行性。在选择分包商的过程中，“链主”企业应参考招标人的意见，共同制定分包商的遴选标准。在确定分包商后，“链主”企业应按照规定的时间向采购方提供最终确定的分包商信息，且提供的分包商信息应合乎规范、在信息变更时依照相应规定进行处理。二是在具体承担项目的过程中，“链主”企业应对自己承担的核心项目负责，保证项目质量，对项目相关信息保密。同时，“链主”企业对分包商负责的项目部分承担连带责任，并确保分包商也遵循相应的保密规范。 另一方面，从“链主”企业在分包中的权利来说，当前国内相关法律规范对供应链“链主”企业没有过多涉及权利的表述。国际规则以及国外法律法规中涉及主承包商的权利主要是合同款支付方面，要求“采购实体应在采购文件中作出与支付方式有关的安排”。而现有法律体系中对于供应链“链主”企业的权责要求不对等。对于供应链“链主”企业来说，其在承担项目以及分包过程中除需承担自身核心工作的风险以外，还需要对分包项目承担责任，激励优质大型企业入场。承担“链主”企业角色需要重点解决权责对等的问题，对供应链“链主”企业赋予更多权利。比如，可以在分包商的实际选择上给予“链主”企业一定话语权，以充分发挥“链主”企业已有的一些优质分包商的合作资源。再比如，在合同款项的拨付上，要有具体的实施办法，包括拨付的方式、时间、条件以及款项在“链主”企业及分包商之间的划分等等，保障“链主”企业取得项目报酬的合法权利并促进其资金运转。 （二）分包详细规则“前置” 当前我国有关分包规则的法律规定较少，仅涉及分包条件，设置的分包的条件也较为宽泛，仅规定中标人进行分包的项目需为“中标项目的部分非主体、非关键性工作，且分包需要按照合同约定或者经招标人同意”。国外法律法规对于分包条件作出了更多的限制，包括分包额占合同总价值的比例、需先得到缔约机关的授权、分包合同的效力需在招标文件明确规定等。今后的分包机制设计中，采购方需在招标文件中对分包作出详细规定，包括分包的条件、涉及分包商评选及支付的相关事宜、“链主”企业及分包商的责任划分等，将分包详细规则尽量前置，促进整个项目的分包及运转更高效地进行。 首先是分包的条件，招标人应对允许“链主”企业进行分包的“非主体、非关键性工作”进行更清晰的说明、界定及划分，并对“允许进行分包的金额占总项目金额的比例”作出规定。其次是涉及分包商评选及支付的相关事宜，包括分包商的资质要求、分包商的推荐名单、“链主”企业提供分包商信息的规范、分包商的具体评定方式、对“链主”企业以及分包商的合同款支付方式等。最后，由于“链主”企业及分包商共同承担招标项目，对项目负责，对于“链主”企业及分包商的责任划分也应列入招标文件，包括具体的项目责任划分；分包商出现问题，“链主”企业需承担怎样的连带责任等。只有在招标文件中就对“链主”企业及分包商划分规范清晰的责任关系，“链主”企业及分包商才能更好地评价项目参与风险、权衡是否进入招标项目，项目的开展、合作及监督也才能更好地进行，供应链才能良性发展。 （三）分包中充分体现对“创新”的考量 “十四五”规划提出坚持创新驱动发展、提升企业技术创新能力并促进各类创新要素向企业集聚，供应链“链主”招标的实质目标是通过优质“链主”企业带动中小企业的创新发展，为国家构建创新产业体系助力。因此，供应链“链主”招标的分包模式需在分包商的甄选标准中特别体现对创新性的要求。一是招标文件对于分包商的评定方式部分需体现创新要求。在评审专家选择上，应特别选取具备企业技术创新相关知识的专家，并提醒专家对于分包商的创新性有额外要求。二是“链主”企业应将对分包商的创新方面的要求纳入考量范围，并在相关文件中进行说明，如对专利等方面划定具体的衡量标准及加分规则，对于创新型企业进行一定的倾斜。三是具体评选分包商时应要求分包商提供能证明自身创新性的相关文件。 （四）强调分包商遵守保密义务 我国目前的招投标法律体系对分包商的保密义务没有过多要求，国际规则中则提出分包商需遵循保密义务。供应链“链主”招标具有项目体量较大、“链主”企业在市场中的地位重要等特点，故相关的招标人信息、项目资料、技术研发信息、“链主”企业信息及供应链成员信息等均属于机密信息［2］。供应链“链主”模式下的分包商通常为中小企业，可能在信息处理操作过程中存在不规范的问题，因此需特别强调分包商对于保密义务的遵守。项目开始前，分包商需签订保密协议，保密协议需就项目保密信息的类型、内容及范围、保密程度、责任与义务、保密期限、违约责任等作出规定。 在项目进行过程中，招标人与“链主”企业需对分包商保密义务的遵守进行监督，可建立对分包商的信息泄露识别机制，一方面通过感性认识和历史经验对分包商的泄密进行识别，另一方面通过对各种客观的资料和有关记录分析、归纳和整理,必要时辅以专家咨询,找出分包商存在的各种明显和潜在的信息泄露风险并进行及时预防［3］。 （五）强化招标人对分包企业的延伸监督 关于对分包企业的监督，当前我国招投标法律法规中仅对分包人再次分包的行为应受到的处罚作出了说明，但并未指明具体的监督方。国际法律体系中规定由“国家的职能当局采取一定措施来监督分包商自身义务的履行”。分包商处于供应链的末端环节，由于远离招标人而容易游离于监管之外。因此，针对分包商构建完善的监管体系对分包商招标完成后的项目开展尤为重要。对分包商的监督主要包括三方面，一是“链主”企业对分包商的监督。二是国家机关对分包商的监督，可以构建巡察、纪检、监事、监察、审计、法律协调联动的工作体系［4］，并对分包商制定规范制约的标准、细则、违章处理办法等对其进行监督。三是招标人对分包商的延伸监督。 其中，招标人对分包商的延伸监督需格外强化，一是因为分包商的工作效果直接影响招标人的项目质量，两者具有直接利益关系。二是因为招标人对于项目的相关要求有着最清晰的把握，监督成本相对国家机关来说较小。三是由于供应链中“链主”企业自身作为项目的承包者，需要保证其自身所承担的项目工作的质量，对于分包商的监督可能会有疏漏之处。因此，招标人对分包商具体的监督措施可以在“链主”企业承担连带责任的基础上进一步强化。例如，招标人可以按经审查批准的分包计划和资质报审文件，对分包商的安全管理情况进行动态核查，定期组织开展分包检查，及时纠正违反规定的行为。再比如，对管理水平低、人员素质差、不服从管理的分包商，依据有关法律文件和合同，责令其整改或停工整顿，直至解除合同，并追究其违约的相关责任等等。 参考文献： 姜爱华.招标投标采购的新趋势及启示——来自国际采购规则修订的经验[J].招标采购管理,2018(09):22-23. 欧阳婷.浅议分包工程合同与分包工程管理[J].工程建设与设计,2019(14):238-239. 董绍辉,西宝,田丽娜.供应链信息泄露途径及其防范措施[J].商业研究,2009(12):49-51. 段利均.供应链信息协同中信息安全概述[J].信息与电脑(理论版),2019(06):197-198. （转载自《中国招标》杂志）     国际动向   我国向世贸组织提交对参加方关于我国加入GPA有关问题清单答复 2021年6月1日，财政部经由中国常驻世贸组织代表团向世贸组织秘书处提交了我国对欧盟和澳大利亚关于中国加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）第7份出价以及政府采购国情报告（2020年更新版）问题清单的答复，表明了我国愿意尽快加入GPA的立场和决心。本次答复的问题中，欧盟问题清单涉及出价问题共43个，涉及国情报告问题共36个，澳大利亚问题清单涉及出价问题共16个。 （信息来源：财政部网站）     采购问答   【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   竞争性磋商文件澄清的时间为多久 问：2014年12月31日发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)和2015年7月17日发布的《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015〕135号)，对于采购人或代理机构就已经发出的竞争性磋商文件澄清的时间、更正的时间要求不一致，一个是5日，一个是3个工作日，实践中该如何执行? 答：按照《立法法》关于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章出现不一致时的适用规则，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。但现实的问题是：在本问题当中，二者相比，财库〔2014〕214号文属于旧的特别性规定，财库〔2015〕135号文是新的一般规定。根据《立法法》第95条规定，地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。 目前，财政部并没有就这一问题出台裁决文件。实务中，针对采购人或代理机构就已经发出的竞争性磋商文件进行澄清、更正的期限，是5日还是3个工作日的问题，相关的质疑、投诉已经出现。 面对这个问题，由于上述原因，自然是双方各执一词，业界专家、监管部门的执法者也是看法不一，相互很难说服。因此，在财政部做出裁决文件之前，比较明智的做法是根据采购项目具体情况，在5日和3个工作日之间选择时间较长的一个期限来执行。   单一来源采购如何编写协商记录 问：采用单一来源采购方式编写协商记录是必须的吗？如何编写协商记录？ 答：采用单一来源采购方式采购，采购人或者采购代理机构必须编写协商记录，这是《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第42条提出的强制性要求。实务中，很多采购人因为少了这一程序而被审计部门问责。 如何编写协商记录呢？首先，采购人或者代理机构应当严格按照财政部74号令第41条的规定，组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格，并保证采购项目质量。专业人员从哪里来呢？是否需要组建一个协商小组呢？财政部74号令没有明确规定，按照行业习惯，比较好的做法是组建一个三人以上（如果项目所涉及的专业领域专家确实比较少，三人以下也符合要求）的协商小组。专业人员的资格条件应当满足《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号文）关于评审专家的相关要求，可以从省级以上评审专家库里随机抽取相关领域的专家作为专业人员，也可以由采购人自行选定相关领域的专业人员，采购人内部如果有懂行的人员，也可以作为专业人员加入协商小组。 协商小组应当根据项目需求，认真和供应商就项目的技术、商务、价格等关键合同条款进行协商，并编写协商情况记录。协商记录按照财政部74号令第42条要求，至少应当包含四方面内容：（一）公示情况说明（如有）；（二）协商日期和地点，采购人员名单；（三）供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明；（四）合同主要条款及价格商定情况。 单一来源由于缺乏竞争性，协商小组人员的专业素质直接决定成交价格以及商务条件是否合理。因此，采购人或代理机构在采用单一来源采购方式时，务必组建真正懂行并谙熟谈判技巧的协商小组。其中，关于价格的协商，应当着重考量供应商标的物的成本和以往同类项目成交的合同价格，并结合本项目的政府采购预算进行。 协商情况记录应当由采购全体人员签字认可。对记录有异议的采购人员，应当签署不同意见并说明理由。采购人员拒绝在记录上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意。      

2021年6月21日，夏至，太阳直射北回归线。 这一天，首批基础设施公募REITs试点项目在沪深证券交易所挂牌，中国REITs市场由此正式诞生。无论是在中国投融资体制改革的长河中，还是在中国资本市场的发展史上，这都是一个里程碑式的事件。这一天，也将永久记录在共和国改革开放的史册上。 事非经过不知难。从本世纪初的研究探索，到首批公募REITs产品的面世，其间坎坷曲折、风云变幻。多少人为之呼吁呐喊，多少人为之苦苦求索，多少人为之衣带渐宽，多少人为之痴心不改……九单基础设施REITs产品的呱呱坠地，是所有曾为中国REITs付出过努力的各界人士共同的心血结晶，也是对他们最好的回报与致敬！ 阳光总在风雨后。从2018年6月21日召开首次基础设施REITs座谈会，到2021年6月21日首批REITs产品挂牌，整整三个寒暑、1096天。难以忘怀的，是领导们的支持与肯定、鞭策与担当；记忆犹新的，是工作组奔赴各地的调研与座谈，是对试点文件字斟句酌的起草与完善；历历在目的，是专家们评审项目时的严格认真，是对申报材料的披沙沥金……基础设施REITs试点初战告捷，既来自于制定政策、审核项目时的缜密与严谨，更来自于“摸着石头过河”的信心与勇气。 一石激起千层浪。基础设施REITs试点政策的出台，引发了高度的社会关注和强烈的市场反响，众多原始权益人、基金、券商等积极投身到这一洪流中来。他们是传播者，从理论到政策，边认真学习、边大力推广；他们是探路人，纵使前路崎岖，毅然栉风沐雨、砥砺前行；他们是“许三多”，尽管困难重重，决然不抛弃、不放弃，用热诚、智慧和执着去化解……正因为有了这样一批矢志不渝的同行者，基础设施REITs之花才能最终绽放。 三年再回首，感慨良多。在本书即将付梓之际，在沪深证券交易所的REITs钟声敲响之时，谨向关心、参与、支持中国REITs的所有人，致以崇高的敬礼和深深的谢意。 作为中国REITs试点的参与者之一，既深知其破土而出的来之不易，更深感其未来发展的任重道远。如何把握借鉴国际经验和坚持中国特色的关系？如何实现实体经济和金融资本的有机结合？如何处理基础设施商业价值和公共利益的对立统一？如何构建符合国情、成熟稳定的中国REITs制度体系？如何促进REITs市场的平稳健康发展、维护投资人的合法权益？一系列的焦点、难点问题，既需要在实践中不断探索和解决，亦需要静下心来，钩沉稽古，发微抉隐。 因此，不揣浅陋，萌生了写作本书的想法。经与业内人士交流探讨、集思广益，本书的定位逐渐清晰，内容日趋丰满。讲述中国REITs故事，体现中国REITs特色，发掘中国REITs价值，是本书的基本定位，也是本书独出机杼之处。希望通过这本书，能帮助读者了解中国REITs的来龙去脉、知晓中国REITs的政策要义、掌握中国REITs的操作方法、理解中国REITs的行业特性、洞悉中国REITs的投资策略、借鉴中国REITs的成功经验。本书的酝酿，始于去年仲夏，执笔写作之日，正是REITs试点快速推进之时，相关内容根据试点进展情况及时补正完善。历经近一年的雕琢打磨，希望呈献给读者的，是一本既有宏观视角的高屋建瓴、又有微观层面的条分缕析，既有严肃认真的专业论述、又有浅显易懂的解释说明，紧贴时代、内容鲜活的诚意之作。 爱好由来落笔难。所幸的是，有众多中国REITs的一线参与者加入进来，在REITs的理论研究、政策制定、行业监管和市场实践等方面，他们都是各自领域的佼佼者。饱含对REITs的挚爱与情怀，他们克服繁重的日常工作，花费大量时间和精力，收集资料、撰写文稿、精心修改、字斟句酌。本书是集体智慧的结晶，是共同创作的成果。谨向参与本书写作的所有人员，表达最衷心的感谢。 今年春节七天假期，每天都在办公室度过，对书稿进行修改核校。在此过程中，深深感到，尽管作者们付出了巨大心血，但由于中国REITs刚刚起步，也由于水平和资料有限，遗憾和疏漏之处在所难免，希望能够得到广大读者的批评与谅解。另外，全书基本定稿于今年5月底，此后的一些重要进展未能在书中呈现，也是一个小小的缺憾。 中国REITs的推进和本书的写作，也让我与北大光华再续前缘。1985年，有幸进入北大经济学院经济管理系学习，厉以宁老师是我们的系主任，他在迎新会上的谆谆叮嘱仿佛就在昨天。当年的经济管理系，演变成了今天的光华管理学院。这次研究探索REITs的过程中，又与光华紧密合作，得到了刘俏院长、张峥副院长的大力支持。一塔湖图，永驻心间。 当年燕园读书时，厉以宁老师大力倡导企业上市股份制改革，而今已硕果累累。今日，被称为资产上市的REITs刚刚破土，祝愿它能茁壮成长，早日枝繁叶茂。 地上本没有路，走的人多了，也便成了路。 期待着越来越多的中国企业走上REITs之路。 期待着REITs的中国道路越走越宽广。 （韩志峰，为国家发改委投资司副司长。）   来源：新华财经客户端

一、引言 2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委印发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号，下称“40号文”），明确在重点领域以个案方式开展基础设施REITs试点。 2020年8月3日，国家发展改革委办公厅发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号，下称“586号文”），标志着我国基础设施REITs正式启动。可以说，这是我国固定资产投资领域具有划时代意义的事件。 40号文发布后，笔者组织十几个业务相关弟子研讨后于2020年5月21日书面答复了国家发展改革委有关REITs试点的四大类十几个问题的函询，并在2020年6月4日参加完国家发展改革委和证监会联合举行的研讨会后于2020年6月9日在“清华PPP研究中心”公众号上公开；2020年5月9日在财政部PPP专家群专题研讨REITs时，笔者也表达了对40号文的一些理解（见财政部PPP中心公众号“道PPP” 2020年5月26日报道）。 （1）基础设施REITs对发起人（原始权益人/原投资者）、机构和散户投资者、基金管理人、运营商、咨询机构特别是律师事务所等都有业务机会，但短期内很难有量，而是改革的意义重大，是我国基础设施领域的一次重大突破。如果通过REITs试点，消除有关障碍并实施成功，可期望长期逐步稳健发展。 （2）基础设施REITs除了对基础设施建设和经济发展有巨大好处，对相关项目的投资者特别是工程企业投资者也有很重要的意义。一是滚动发展，通过建设（新增项目）/收购（存量项目）→培育项目→发行REITs→回笼资金再投资于新建或存量项目，甚至可以“跨区域、跨行业使用”，提高投资效率，实现转型升级与扩大市场。二是5年后可能实现出表，降低负债率，满足国资委等要求。 （3）REITs的重要成功要素类似于工程建设中的“人、机、料”：“人”即能力，特别是运营商和基金管理人的能力；“机”即资产，指项目的合规性、股权和收益权（而不仅仅是片面的资产所有权）；“料”即现金流，核心在对项目的收益/现金流的评估（而非片面的资产评估，因为基础设施的特性如公共性和垄断性等）与保证、税负中性（而非税收优惠，因为我国对REITs还没有税收优惠政策）、项目的增值收益（但基础设施的特性使其很难有类似于商业房地产的增值收益）。 （4）资产估值正常或偏低但运营收益/租金正常或偏高（目前国内多数固定资产估值偏高，但运营收益或租金偏低）的项目比较适合REITs，故建议重点关注三类基础设施项目：一是使用者付费（或穿透看是使用者付费）如路/桥/隧/水/电/气等传统类项目；二是集成开发相关的如仓储物流、产业园区等项目群类的；三是新兴但发展前景好的如信息（5G/数据中心/工业互联网）与融合（智能交通/能源）等新基建类项目。 现在586号文发布了，笔者上述两文中的观点基本上得到了政策的验证。586号文的出台，业界肯定会有很多专家从不同角度进行解读，笔者也凑个热闹，但因为笔者是学术界专门研究PPP的，故下面仅从PPP相关理念/国际惯例再谈谈笔者对586号文的几点看法。 行文逻辑与主要内容是，先回顾PPP项目的四个相互关联的核心原则和六大方面的重要评估内容，进而提出PPP基础设施REITs要维持之前PPP项目各相关方之间的公平，再强调基础设施REITs最重要的成功因素是项目的合规与现金流，最后指出586号文中对这些重要因素的考虑和体现。 观点总体保持中立，但毕竟PPP是提供公共产品，故个别观点可能稍微偏向政府和公众，不一定全部正确，仅供参考，目的是希望读者兼听，促进思考和理解政策，以利于基础设施REITs试点项目的成功和后续基础设施REITs的可持续发展。 二、PPP项目的核心原则和重要评估内容 因各国国情不同，各国的PPP定义和内涵、应用目的和范围、相关制度、法规政策和实施流程等也不同，但学术界和国际多边机构的基本共识是真正的风险分担、明确的产出要求、全生命期绩效、支付与绩效关联这四个相互关联的核心原则，笔者之前也一直在宣传（如《清介有守王守清：PPP四原则、五“步”曲、六评估》）。 其中，对政府和公众最重要的是全生命期绩效：①强调投资者要全过程集成，包括设计、建设、融资（含再融资）、运营，提高整体和全过程效率；②强调投资者单点对政府负责，即专业的人做专业的事，发挥能动性和创造力，责权利匹配；③项目建成后的再融资和（有形/无形）资产交易（如变更股权、变更贷款、实施ABS和/或REITs等），都必须保持PPP合同原来的责权利公平，特别是再融资和资产交易的发起人不能损害政府/公众/债权人的利益。 为了实现PPP的上述核心原则，实施PPP项目一般需要从以下六个方面进行评估（各国的具体评估方法和要求会有些差异，但核心内容类似）：①法律法规政策的合理性；②项目的可行性（比传统模式的可研更广，如还有财务、合同和社会等可行性）；③项目的可融资性和可交易性；④政府或公众的可负担性；⑤项目的可交付性；⑥项目的可监管性。 其中，与REITs最相关且最重要的是项目的可融资性、可交易性和可交付性，即投资者有能力管控全过程并对政府和债权人等负责；若经政府和债权人同意，通过再融资和交易转移出去了某些责权利（如发行REITs），那受让方就必须承继相应的责权利。 三、PPP基础设施REITs要维持各方之间的公平 PPP项目建成后，建设风险得到释放，特别是运营稳定后，可预测性（含项目现金流等）提高，整体风险降低，增强了潜在投资者和金融机构的信心，原投资者进行再融资（含REITs，下同），有利于发展二级市场、吸引更多机构和散户投资者参与、促进融资渠道多元化、降低融资成本，让原投资者腾出资金实施更多项目、提高资金流动性和使用效率等。 因此，基础设施REITs非常必要，而且，如果项目选择适当（这是REITs最重要的第一步），也是非常可行和有意义的，如引言中所述。 但是，由于PPP项目的公共性，其再融资应受约束，需经政府（代表公众）和债权人同意，最好不能让投资者完全退出，如果完全退出，则要求受让方完全承继原投资者的责任，否则，项目再融资后若出问题将很难找到责任方并进行有效问责，容易造成原投资者投机、政府打PPP旗号上不该上的项目，或者不合适的项目发行REITs，损害政府、公众和债权人的利益，对REITs的机构或散户投资者也不利。 其实，再融资主要应是债权变更，原投资者用更便宜的贷款去取代之前更贵的贷款，降低融资成本；REITs则主要是股权变更，原投资者找新的机构和散户投资者购买其股权，套现/融资以实施其他项目。 因为PPP项目再融资是投资者利用政府赋予的权力去建设并利用建成的设施去盈利，所依赖的是公共产品，所以，不管是债权变更还是股权变更，若原投资者因此有额外获利，都应与政府分享，这已是国际惯例。而且，股权变更特别是原投资者股权退出则应受政府更严格的限制和监管，以避免上一段末所述问题。 当然，股权变更和退出要区分阶段和原投资者是否实质控制股东，如建设期的施工承包商股东、运营期的运营商和设备供应商股东的退出必须受约束：①股权锁定期，不同类型项目锁定期不同；②必须获政府和债权人同意，或满足PPP合同与贷款合同中约定的前提条件；③要审核受让方能够承继原投资者的责任，并区别机构投资者和散户投资者（后者比例应有上限）；等等。 总之，要防止聪明人（原投资者/基金管理人等）利用信息不对称和制度不完善等对不够聪明但可能想贪便宜的特别是散户投资者玩“击鼓传花”，让政府和公众承担本已转移给PPP项目原投资者的风险，在国内目前金融体系不够成熟、信息不够透明、操作不够规范、监管不够实时、违规成本不高时很容易出现的短期行为。 而政府要牢记的是，不管是PPP项目原投资者的主动再融资还是被动再融资，只有不会对项目或政府或公众造成负面影响前提下，才能同意原投资者的再融资（含REITs）。 综合上述PPP理念和国际惯例，并结合我国有关政策，下面再强调与PPP基础设施REITs直接相关的几条原则和底线：①不能违反资产交易监管要求，特别是涉及新建项目中的国有股份、国有存量项目的；②不能变相逃避招标采购要求，即PPP中标后原投资者股权转让或退出要受约束，不是说不能转让或退出，而是说必须经过政府和债权人同意；③不能让项目出现问题特别是其运营阶段，故要么限制原实质控制投资者的退出，要么让受让方承继原投资者的责任，出现问题则必须按相关法规政策与合同进行惩罚。 四、REITs项目的合规与现金流的重要性 因为PPP项目合同期长，不确定性大，相关方多，特别是涉及强势且可能不守信用的政府和“光脚不怕穿鞋”的公众用户，故PPP项目特别是国际PPP项目多是基于（有限追索）项目融资，以让投资者把项目的风险与其母公司隔离。 除了法律、金融、信用、担保等体系和区域经济与行业发展等宏观因素，在项目层面，PPP项目能否成功主要取决于：①项目现金流、项目资产与合同权益；②投资者能力，不仅仅是建设能力，更重要的是运营和集成优化能力；③在法律和制度框架下对各方责权利特别是风险公平分担的合同安排；等等。 上述这些因素都在586号文中有反映，也是前面各节所述有关原则和要点的具体体现。例如，为了保证项目现金流，586号文第三条强调REITs项目“聚焦重点区域”（符合国家宏观发展战略），第四条强调“聚焦重点行业”（补短板和新基建，后者主要是考虑其增长性、使用者付费和创新性等），第五条“鼓励国家战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园”（集成创新开发，第十四条第3款明确对“需以打包后项目整体收益进行判断”），都是为项目现金流进行铺垫。 而第九条则明确要求“现金流持续稳定且来源合理分散，投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正”，并用了一个新指标“预计未来3年净现金流分派率原则上不低于4%”；第十八条第3款还进一步明确“收入来源以使用者付费为主”（包括按照穿透原则实质为使用者付费的，如虽然有时体现为政府付费，但本质还是使用者付费的水/电/气等PPP项目），含PPP合同中明确约定的地方政府补贴。 但586号文未明确使用者付费的比例，故有一定灵活性（征求意见稿是80%以上，笔者在答复函询和研讨会上建议，试点项目不宜一刀切，可先定50%～70%作为底线，并依不同行业、项目类型、所处市场、产权特征、政府信用、投资者、基金管理人和运营商的信用和能力等微调，试点成功后再分别进一步细化和完善）。 作为获得项目现金流的基础，REITs发起人需“依法合规拥有项目所有权、特许经营权或运营收费权”，586号文第七条就明确了这一点。注意其中的“或”，这是考虑到基础设施产权一般是国有，投资者仅需拥有能够带来现金流的运营收费权即可，不一定要拥有所有权。 另外，PPP项目公司的股权一般比较分散，往往同时有地方政府/政府方股东、社会资本投资者（往往是联合体）含财务投资人等多方持股，且社会资本转让股权通常在PPP合同与贷款合同中受到股权锁定期或转让前置审批要求的限制，故40号文中要求100%的股权转让，以及586号文第七条“相关股东已协商一致同意转让”、第二十三条“涉及国有资产转让的项目，应符合国有资产管理相关规定。 PPP项目的股权转让，应获得合作政府方的同意”等，可能会存在实操层面的一些障碍，会使得适合REITs的项目减少。不过作为试点，从严要求也是可以理解的，试点成功后可再酌情放松。 项目和流程的合规，则是上述二者的根本，故586号文中有大量的篇幅强调项目合规情况（第十二条第2款和附件2）并要求提交相关证明（第十二条第3款和附件3），第十三条还要求聘请律师事务所出具法律意见书。其实，这些要求除了有利于发行REITs成功、避免后续出现问题和争议，也有利于保护REITs投资者特别是散户投资者（毕竟他们不像机构投资者那样有能力）。 值得称赞的是第十七条第4款还明确“应以手续办理时的法律法规、规章制度、国家政策等为依据，判定相关手续的合法合规性”，第十八条第1、第2款以2015年以后批复实施的PPP项目及2015年6月《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等6部委25号令，笔者很荣幸作为领衔专家参与了起草）进行政策的新老划断，但特别强调“通过公开招标等竞争方式确定社会资本方”，因为没有竞争，就没有比较，就很难有与传统模式相比的效率提高和物有所值（PPP的核心原则之一）。 第十一条还要求相关方近3年“无重大违法违规记录、项目运营期间未出现安全、质量、环保等方面的重大问题”，第十八条第4款要求PPP项目“未出现暂停运营等重大问题或重大合同纠纷”；等等：这些都是要保证项目能合法合规“运营稳健、正常”，保证现金流，保护公众利益，也保护基金管理人、机构和散户投资者。 最后，586号文第八条明确要求“项目运营时间原则上不低于3年”、第九条要求现金流“近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正”也是强调项目现金流。之所以规定最短运营年限要求，主要是因为，按照实践经验，不同类型项目能进入稳定运营所需的时间一般为2～5年，故国家发展改革委、证监会有关PPP项目ABS的发改投资〔2016〕2698号文“建议项目已建成并正常运营2年以上”。 但是从财务角度考虑（本质还是现金流），项目经过3年运营后，就能够更好发现、释放、解决运营初期中的相关问题和风险，确保运营稳定，就会有比较清晰和稳定的财务报表，就可以更清楚地分析项目的运营和现金流情况。 当然，结合具体项目的复杂度和现金流前景，有些项目的最短运营年限可适当缩短，故586号文中加上了“原则上”。例如，如果项目比较简单但市场需求已经培育且有实质证据表明项目前景看好，再加上合同中的有关约定能保证项目现金流稳定甚至有增长，个别项目的最短运营年限就可适当缩短，但需经过一定认定程序。 还要提醒的是，有些特殊行业，如轨道交通对试运营和正式运营的定义与其他行业有些不同，因此，要重“运营”的实质而非用词。   （王守清博士，清华大学建设管理系教授、博士生导师，清华大学PPP研究中心首席专家，中国高校PPP论坛学术委员会主任，国际项目管理协会（IPMA）2021年“研究终身成就奖”获得者。）   来源：“项目管理评论”公众号

一、政策法规   国务院：加大政府绿色采购力度 日前，国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循.........miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   公开招标数额标准以下的单一来源采购是否需要公示和专家论证 问：没有达到公开招标数额标准的项目，符合单一来源情形，需要单一来源公示和专家论证吗？ 答：对于达到公开招标数额标准以上的货物或者服务，通过变更采购方式采用单一来源的，单一来源公示是必不可少的环节；对于公开招标数额标准以下的货物或者服务，符合单一来源法定情形的，采购人依法选择单一来源采购方式，不必进行公示也不必进行专家论证。 2015年5月28日，财政部办公厅在答复山西省财政厅《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》（财办库〔2015〕111号）里明确，根据《政府采购法》第二十七条规定，未达到公开招标数额标准符合《政府采购法》第三十一条第一项规定情形只能从唯一供应商处采购的政府采购项目，可以依法采用单一来源采购方式。此类项目在采购活动开始前，无需获得设区的市、自治州以上人民政府政府采购监督管理部门的批准，也不用按照《政府采购法实施条例》第三十八条的规定在省级以上财政部门指定媒体上公示。对于此类采购项目，采购人、采购代理机构应当严格按照《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）的有关规定，组织有经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量，做好协商情况记录。 对于未达到公开招标数额标准的政府采购项目，采购人要建立和完善内部管理制度，强化采购、财务和业务部门责任，结合采购项目具体情况，依法选择适用的采购方式，防止随意采用和滥用采购方式。   竞争性谈判（磋商）重点应该谈（磋）什么 问：竞争性谈判、竞争性磋商的谈判、磋商重点是什么？价格可以谈判或磋商吗？谈判或磋商过程中可以实质性变更需求吗？ 答：竞争性谈判（磋商）的谈判（磋商）重点应该锁定在采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，价格在任何一轮谈判（磋商）中都是可以谈（磋）的，但不应当是重点。 谈判过程中，采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款都可以通过谈判进行实质性变动。对于其变动规则，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第三十二条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十条都作了类似规定：在谈判（磋商）过程中，谈判（磋商）小组可以根据谈判（磋商）文件和谈判（磋商）情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动谈判（磋商）文件中的其他内容；实质性变动的内容，须经采购人代表确认；对谈判（磋商）文件作出的实质性变动是谈判（磋商）文件的有效组成部分，谈判（磋商）小组应当及时以书面形式同时通知所有参加谈判（磋商）的供应商；供应商应当按照谈判（磋商）文件的变动情况和谈判（磋商）小组的要求重新提交响应文件，并由其法定代表人或授权代表签字或者加盖公章；由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书；供应商为自然人的，应当由本人签字并附身份证明。

  一些政府采购或军工领域招投标项目中，由于项目性质的私密性，评标过程往往不允许接入互联网，需要在内网中完成。为了满足局域网评标的需求，中招联合信息股份有限公司自主研发了可在局域网中独立部署及运行的中招联合离线评标系统/评标盒子。 从设计思路上看，离线评标系统/评标盒子是在中招联合评标系统3.0的基础上，针对局域网评标需求的一次创新性改革。评标盒子秉承着“ALL in ONE"的设计理念，是更加独立的离线评标系统，集评标服务、路由硬件，音视频监控于一体，轻巧灵便，可随意携带至任意评标室，一键启动，能迅速完成局域网配置，同时支持有线和无线网络。相比于离线评标系统，评标盒子更加轻便灵活。同时，离线评标系统/评标盒子支持局域网项目评标全过程，从项目创建、组建评委会、评标配置，到专家打分、标中质询、一键签字，全程无需联网，保证了数据的安全性和评标过程的私密性。评标结束后，用户可将项目数据及文档一键打包导出，方便留痕及刻录。 从运行机制上看，支持与中招联合招标采购平台（简称：大平台）直接交互。当离线评标系统连接互联网时，可以一键从大平台中拉取已有项目，该项目的项目信息、投标信息、评委会信息等自动导入评标系统；之后可断开互联网，在局域网内完成评标，再次接入互联网，将评标结果导回大平台。此外，离线评标系统/评标盒子还将提供标准化的项目数据包格式，满足用户从其他第三方平台导出标准格式的数据包，再导入到离线评标系统/评标盒子中，在局域网内进行评标。评标结束后，系统可支持导出标准格式的结果数据包，由用户导出下载后导回至其他第三方平台。   来源：中招联合微信公众号

  　　近日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划纲要》)正式发布。 　　《十四五规划纲要》共十九篇、六十五章，全文63000余字，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》编制，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。小编为招标采购业界同仁梳理了其中涉及政府采购、招投标、公共资源交易、政府购买服务、PPP等相关内容，快来看看吧。 　　一、关于政府采购 　　第五章“提升企业技术创新能力”第一节“激励企业加大研发投入”明确提出，拓展优化首台(套)重大技术装备保险补偿和激励政策，发挥重大工程牵引示范作用，运用政府采购政策支持创新产品和服务。 　　第四十六章“健全国家公共服务制度体系”第三节“完善公共服务政策保障体系”明确提出，将更多公共服务项目纳入政府购买服务指导性目录，加大政府购买力度，完善财政、融资和土地等优惠政策。在资格准入、职称评定、土地供给、财政支持、政府采购、监督管理等方面公平对待民办与公办机构。 　　二、关于招投标 　　第十九章“激发各类市场主体活力”第四节“优化民营企业发展环境”明确提出，进一步放宽民营企业市场准入，破除招投标等领域各种壁垒。完善促进中小微企业和个体工商户发展的政策体系，加大税费优惠和信贷支持力度。健全防范和化解拖欠中小企业账款长效机制。 　　三、关于公共资源交易 　　第二十章“建设高标准市场体系”第二节“推进要素市场化配置改革”明确提出，发展技术和数据要素市场。健全要素市场运行机制，完善交易规则和服务体系。深化公共资源交易平台整合共享。 　　四、关于政府购买服务 　　第四十六章“健全国家公共服务制度体系”第二节“创新公共服务提供方式”明确提出，在育幼、养老等供需矛盾突出的服务领域，支持社会力量扩大普惠性规范性服务供给，保障提供普惠性规范性服务的各类机构平等享受优惠政策。鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与公共服务供给。第三节“完善公共服务政策保障体系”明确提出，将更多公共服务项目纳入政府购买服务指导性目录，加大政府购买力度，完善财政、融资和土地等优惠政策。在资格准入、职称评定、土地供给、财政支持、政府采购、监督管理等方面公平对待民办与公办机构。 　　第四十七章“实施就业优先战略”第一节“强化就业优先政策”明确提出，促进平等就业，增加高质量就业，注重发展技能密集型产业，支持和规范发展新就业形态，扩大政府购买基层教育、医疗和专业化社会服务规模。 　　第四十九章“健全多层次社会保障体系”第二节“优化社会救助和慈善制度”明确提出，以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局。积极发展服务类社会救助，推进政府购买社会救助服务。 　　第五十一章“构建基层社会治理新格局”第三节“积极引导社会力量参与基层治理”明确提出，培育规范化行业协会商会、公益慈善组织、城乡社区社会组织，加强财政补助、购买服务、税收优惠、人才保障等政策支持和事中事后监管。 　　五、关于PPP 　　第十四章“加快培育完整内需体系”第二节“拓展投资空间”明确提出，深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)，推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。 　　第四十六章“健全国家公共服务制度体系”第二节“创新公共服务提供方式”明确提出，在育幼、养老等供需矛盾突出的服务领域，支持社会力量扩大普惠性规范性服务供给，保障提供普惠性规范性服务的各类机构平等享受优惠政策。鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与公共服务供给。 　　六、关于药品带量采购 　　第四十四章“全面推进健康中国建设”第二节“深化医药卫生体制改革”明确提出，推进国家组织药品和耗材集中带量采购使用改革，发展高端医疗设备。完善创新药物、疫苗、医疗器械等快速审评审批机制，加快临床急需和罕见病治疗药品、医疗器械审评审批，促进临床急需境外已上市新药和医疗器械尽快在境内上市。 此外，第二十章“建设高标准市场体系”第三节“强化竞争政策基础地位”明确提出，坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制。统筹做好增量审查与存量清理，强化公平竞争审查制度的刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定及做法。第四节“健全社会信用体系”明确提出，建立健全信用法律法规和标准体系，制定公共信用信息目录和失信惩戒措施清单，完善失信主体信用修复机制。推广信用承诺制度。加强信用信息归集、共享、公开和应用，推广惠民便企信用产品与服务。建立公共信用信息和金融信息的共享整合机制。培育具有国际竞争力的企业征信机构和信用评级机构，加强征信监管，推动信用服务市场健康发展。加强信用信息安全管理，保障信用主体合法权益。建立健全政府失信责任追究制度。   　　来源：“工信政府采购”微信公众号

一、政策法规 财政部、工信部印发 《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》 1月23.........- aside” programs），联邦政府将全年政府采购合同的5%，预留给在经济和社会上处于弱势地位（主要指少数族裔）的群体所拥有的小型企业。除联邦政府层面，美国各州也出台了相关政策扶持少数民族企业。例如，为了鼓励少数族裔参与政府采购，佛罗里达州在负责政府采购工作的管理服务部(the Department of Management Services)之下设立了供应多样化办公室（Office of Supplier Diversity），协助少数族裔企业参与政府采购。《佛罗里达州法规汇编2010年版》（The 2010 Florida Statutes）中有关“动产和服务的政府采购”部分的规定（第287.09451条）明确了多样化办公室的15项权力、职责和功能，以更好实现对少数族裔企业的扶持。主要包括推进信息对称，降低少数族裔企业获取信息的成本；在采购金额份额上给予少数族裔企业优惠；建立事后反馈机制等。除佛罗里达州之外，美国其他州也有对少数族裔企业参与政府采购的优惠政策。例如，《加利福尼亚州政府采购货物和服务法规定》第10471条规定，由任何州机构、部门、官员或政府实体授权的涉及到工程、专业服务、材料、供给、设备、改建、修缮或改进的合同应由全州范围内的不少于15%的少数族裔企业和不少于5%的妇女企业参与竞标。纽约市规定，全年的政府采购中应把一定比例的采购合同授予少数族裔和妇女企业的规定。 欧盟对境内的少数族裔企业特别设计了扶持政策。为规范政府采购，欧盟参考各成员国的具体实际情况发布欧盟公共采购指令。公共采购指令专门将公共采购所发挥的环境保护、促进少数族裔企业、中小企业发展的政策功能统一为社会责任的公共采购（The Social Responsibility of Public Procurement，SRPP）。公共采购指令主要包括《公共合同指令》（Public Contracts Directive 2014/24/EU），《公用事业指令》（Utility Contracts Directive 2014/25/EU），《特许权指令》（Concessions Directive 2014/23/EU）等。其中的公共合同指令通过预留份额的方式对欧盟境内的弱势企业，如少数族裔企业进行扶持。 WTO《政府采购协议》允许对少数民族、落后地区提供优惠。加拿大在其加入GPA的出价清单中就明确指出，对有关扶持少数民族的预留项目和优惠性政策不作承诺。 三、为政府采购支持少数民族企业建言献策 我国尽管出台了多项措施支持少数民族地区发展，但从政府采购扶持少数民族企业的现状来看，政策的推进与落实尚待进一步完善。笔者结合我国某些地方政府采购扶持少数民族企业的现有做法以及国外的实践经验，提出以下五点建议，供有关部门和读者参考。 第一，设立专项扶持政策，加强监督考核。少数民族地区要想谋发展，就要有本民族本地区的企业品牌，少数民族地区的人民政府可以在政府采购中根据本地的采购情况，结合对中小微企业的优惠扶持政策，专门预留出面向少数民族企业的采购份额，支持民族企业发展。采购份额可根据少数民族企业的数量规模，产品服务质量水平，市场行情来确定。并且当地财政部门要加强对政府采购的监督，设立专门面向少数民族企业采购的考核机制，保证优惠政策实际落地，没有缩水。 第二，提高预付资金比例，减轻运转负担。通过查询内蒙古、广西、新疆等地政府招标文件发现，政府采购的付款方式大多是验收工程或服务后一次性付全款，或付大部分款项之后根据产品服务或工程的运行情况交付尾款。然而少数民族企业资金流动性较差，资金总量不足，在承接政府采购的订单之后，常常面临前期生产运营资金筹集困难的情况。针对这种情况，政府可以采取提前预付资金的方式来扶助少数民族企业，针对信用状况良好的少数民族企业可以提前预付合同金额的40%—60%，降低少数民族企业筹资的难度，同时可以缩短供货的时间，节省双方的精力，提高采购效率。 第三，落实合同贷款政策，降低专项利率。少数民族地区的财政部门在帮助中小企业通过“政府采购合同贷”解决企业“融资难”的基础之上，应当进一步帮助少数民族企业解决“融资贵”的问题。在核实少数民族企业资质认定下，建立有效调动基层积极性的激励机制。制定独立的信贷计划，优化统计核算机制，完善绩效考核方案，推行内部资金转移价格优惠措施，安排专项激励费用，细化尽职免责办法，激发基层员工做好少数民族企业融资服务的积极性。 第四，少数民族企业联合体优待。联合体投标是指两个以上法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份投标。在少数民族企业的中标案例中，联合体中标在少数民族小微企业中标案例中不多，但十分新颖。通过整理广西壮族自治区2018年上半年中标信息，发现6个月通过联合体中标的项目仅3个，与总数441个项目相比占比很小。中标项目分别是广西诺邦电梯空调工程有限公司与上海三菱电梯有限公司组成联合体中两个采购项目；广西宏建电梯空调有限公司与上海三菱电梯有限公司组成联合体中一个采购项目。上海三菱电梯有限公司是国内较大规模的电梯制造销售企业，它与广西诺邦电梯空调工程有限公司、广西宏建空调有限公司两家少数民族企业合作，可以解决其规模小及资金不足等问题。基于此，建议政府给予少数民企业联合体优待政策，即若大规模企业与少数民族小微企业形成联合体参与投标且中标，提升预付资金比例，鼓励企业以联合体的方式参与政府采购。政府还可以为少数民族企业配备“兄弟企业”，与有意愿的大企业进行沟通，大手拉小手，带动整个少数民族企业的发展。 第五，设立专业服务中介机构。少数民族企业参与政府采购的经验不足，对政府优惠政策和政府采购的法律法规不熟悉，影响少数民族企业在政府采购中的参与度。据此，可在少数民族企业聚集的地区，在各级政府采购中心设立面向少数民族企业的政府采购服务办公室，聘请专业人士就职（专业人士包括但不限于于政府采购中心任职的已退休或在职的官员、政府采购相关研究专家和大企业曾参与组织政府采购的主管人员），为少数民族企业参与政府采购提供政策解读、法律法规咨询等服务，同时鼓励办设面向少数民族企业参与政府采购的服务中心，引入市场力量运行，服务中心可以开办面向少数民族企业职工的政府采购相关业务培训，提高企业员工的组织参与政府采购业务的水平，提升企业在政府采购中的竞争力，降低因操作失误而造成的损失；也可以协助企业参与政府采购。 （本文作者姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授；禚德铭 常延婕 程心雨 马小龙 周亦晗 潘思齐 刘凌系中央财经大学财政税务学院硕士研究生）   （转载自《中国政府采购报》）   六、国际动向 法德领导人支持欧盟新冠疫苗采购策略 新华社2月5日报道，法国总统和德国总理2月5日举行视频会晤，会上表示支持欧盟在新冠疫苗采购方面的策略，同时呼吁欧盟在疫苗生产和供应上加强团结协作。 法国总统在会晤后表示，近几周欧洲加快推进新冠疫苗生产和供应，一些此前不生产相关疫苗的企业也被要求转产新冠疫苗，以增加额外产量。他强调，法国支持欧盟选择的疫苗采购策略。法国和德国如果在疫苗采购和生产上进行竞争，将会陷入失序状态，在经济和公共卫生方面也将适得其反。 据了解，欧盟当前的疫苗生产能力低于预期，成员国所获剂量过少，获取速度过慢。欧盟发言人表示，欧盟将采取措施，以便在今后面对紧急情况时更快做出响应。 （信息来源：摘自新华网网站）     七、采购问答 【编者按】部系统单位如在政府采购实务中遇到疑难问题，可将具体问题发送电子邮件至本刊编辑部（邮箱：zbzxzhc@miitcntc.org.cn，来信请注明单位名称），本刊将邀请政府采购领域专家在本栏目对相关问题进行解答。   本期答疑专家：《中国招标》杂志社社长  张松伟   采购人什么情形下可以选择单一来源采购 问：我们单位采购一批货物，两次招标，前来报名的供应商都只有两家，我们可以采用单一单源采购吗?采购人什么情形下可以选择单一来源采购？ 答：这种情况在现实中很常见，也非常困扰采购人。但这不属于采购人可以选择单一来源采购方式的法定情形，财政部门也通常不会因为这个理由批准采购人采用单一来源采购方式。两次招标，前来报名的供应商都只有两家，采购人应分析招标文件是否有不合理的资格条件和评审因素，对项目的招标方案根据市场供应情况进行有针对性的优化。 单一来源作为一种采购方式，因其缺乏竞争性，十分不利于采购人在采购活动中获得合适的价格。因此，政府采购制度设计当中对单一来源采购方式的使用采取了严格限制的原则。即使在当前大力推行放管服的背景下，单一来源采购方式的使用仍然是严格限制，没有任何放松的信号。 作为采购人，一定要充分认识到单一来源采购方式的局限性，遵循“能不单一就不单一”“单一是无奈之选”的基本使用原则。但这并不意味着单一来源就绝对不能使用，只要符合法定情形，采购人也是可以选择单一单源或者通过变更采购方式使用单一来源的。 单一来源的法定情形，《政府采购法》第31条、第49条和《政府采购法实施条例》第27条做了相应规定，总共有五种情形：一是因货物或服务使用不可替代的专利、专有技术导致只能从唯一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的；四是政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十；五是公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。   投标保证金的提交截止时间应该是什么时候 问：投标保证金的提交截止时间应该是什么时候？可以在招标文件里要求投标保证金提交的截止时间在开标的前一天吗？ 答：投标保证金的证明文件，包括投标保函、现金提交的转账证明、支票、本票、汇票等，是投标人投标文件的组成部分。因此，投标保证金的提交截止时间和投标文件的提交截止时间应为同一时间，作为采购人或代理机构不得在招标文件里要求投标保证金提交的截止时间在投标截止时间之前。（注：本文分析同样适用于采用招标方式和非招标方式的政府采购项目） 将投标保证金的提交截止时间提前，招标投标项目违反了《招标投标法》第24条，政府采购项目违反了《政府采购法》第35条。这两个法条都规定了招标采购方式的等标期为20天，如果将投标保证金的提交截止时间提前，作为投标文件组成部分的投标保证金的证明文件，其等标期就不足20天了。客观上，对供应商也不公平，减少了供应商对是否参加投标分析决策的法定时间（等标期20天）。 对于政府采购项目采用非招标方式采购的，如果要求供应商交纳保证金，保证金提交的截止时间也不能早于相关法规、部门规章、规范性文件规定的提交响应文件的法定截止时间。  

大岳咨询 金永祥 宋雅琴   2014年8月，大岳咨询公众号发表的《从中国PPP发展历程看未来》一文指出，PPP自上世纪80年代中期引入中国以来，经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段和普及阶段共五个阶段。在2013年至2020年的普及阶段，PPP既经历了大规模推广带来的高速发展，也经受了严格监管带来的低迷萎缩。随着监管环境的逐步稳定和各方信心的日益恢复，PPP走出低谷进入平稳运行的迹象明显。2021年是我国十四五规划的开局之年，在这一年，PPP将迈入第六阶段——成熟阶段。 普及阶段（第五阶段）回顾：PPP淬火成钢 2013年下半年，随着财政部和国家发改委陆续出台一系列政策大力推广PPP模式，PPP一度成为政府基础设施融资的唯一合规工具，这极大地推动了PPP在中国进入普及阶段。PPP应用的行业领域越来越广泛，从过去以市政公用和交通行业为主，扩展到包含政府基础设施和公共服务的十九个主要领域。同时，适用PPP模式的投资规模越来越大，到2017年四季度，PPP项目库在库项目数量曾一度达到1.4万个，投资额高达18.2万亿。央企和地方国企继民营企业和外资之后成为社会资本的主体，推动PPP从一种融资模式上升为国家经济政策。 2014年到2017年是PPP的高光期，作为基建领域和投融资领域的行业热点，媒体对PPP进行了广泛的宣传报道，行业内的研讨沙龙接连不断，同时PPP还吸引了其他行业大规模的人员转行过来。高速扩张带来了良莠不齐、泥沙俱下等问题，引起了监管层和有关各方的关注并强化了对PPP的规范和完善。2017年年底以来，财政部、发改委、国资委、金融监管部门先后发布了一系列政策文件，围绕PPP建立了全方位的监管体系，PPP的应用范围、操作流程和文件范本也逐渐稳定了下来。严厉的监管让浮躁的市场冷静了下来，浑水摸鱼、借PPP之名违规上项目的漏洞被堵住，大浪淘沙将不坚定的参与方洗出，让不专业的主体受到了教训，渐渐地地方政府、社会资本和金融机构逐步回归理性。这个过程，有损失，有代价，但这是PPP走向成熟的必经之路。 与此同时，对于PPP本质的认识也日渐深化。各方尤其是监管部门逐渐意识到，对PPP不能苛责求全，要用发展的、改革的眼光来看待PPP发展过程中出现的问题，判断PPP的得失要与其他政府投融资工具进行比较，只要PPP的运作效果优于其他政府投融资工具，那么PPP就应该成为主要的政府投融资工具和治理工具。 综上，我们总结PPP在普及阶段有以下特征：（1）不同部门对成为PPP的主管部门热情很高，相关政策层出不穷，从前期大力推广到后期加强监管；（2）PPP成为行业热点，吸引了大量资源；（3）PPP应用的范围越来越广；（4）PPP项目规模越来越大；（5）PPP的本质问题开始受到关注，各方愿意沉下心来深度反思PPP，PPP逐渐走向规范和完善；（6）各方对PPP的态度逐渐回归理性，PPP作为经济政策受到认可；（7）各方认识到，对PPP既要监管又不能苛责，这是PPP可持续发展的前提条件。 二、 成熟阶段（第六阶段）的特征：PPP行稳致远 普及阶段中后期的深度政策调整促进了PPP的沉淀升华，随着各方对PPP的边界、合规性、治理优势的认知逐步达成共识，我们认为，PPP从2021年将进入第六个发展阶段——成熟阶段，并开始表现出一些新的特征。成熟阶段的PPP将具备如下七大特征： 一是PPP的政策不再剧烈波动。中央政府不会再大规模、运动式的推进PPP，相关部门将会把主要精力从争做行业主管部门转向对PPP项目的日常管理。PPP宏观导向方面的政策会趋向稳定，具体管理层面的政策将随项目实际执行情况的需求而进行细节的调整。PPP法有望出台，将政策层面的经验提升到法律层面上，进一步稳定各方预期，整个行业趋于平静。 二是PPP成为政府基建投融资的常态化工具之一。围绕PPP的一系列争论基本尘埃落地，PPP的应用范围、项目边界、是否认定为隐性债务等问题解决之后，PPP将成为地方政府基建投融资工具包中的一个稳定可靠的工具，地方政府新启动基建项目都会把PPP作为一个基本选项纳入决策范围。同时，常态化环境下，地方政府不再出于完成政治任务的目的来被动推进PPP项目，PPP项目将反映地方政府的真实需求。 三是市场的自主进化将主导PPP的走向。随着监管政策对PPP市场的扰动趋少，各方主体会将更多的精力投入到项目要素的市场化配置决策上，以理性决策人的身份决定项目的走向。未来，PPP究竟适合用在哪些行业领域、到底能支撑多大的投资规模、政企双方以何种权利义务形式展开合作，将不再是行政主导的结果，而是商业谈判的结果。整体而言，PPP的行政色彩会淡化，市场色彩将更加浓重。 四是PPP的边界将逐渐模糊，成为一种广义的市场化运作模式。由于狭义PPP有着严格的范式和边界，市场上逐渐出现一些类PPP模式，包括特许经营、ABO、封闭运行的片区开发等，其底层逻辑与PPP是一致的，都是用合同的方式设立政企之间的合作关系。PPP概念的重要性将逐渐淡化，项目各方将更重视项目的条件和运作模式的本质。 五是PPP作为一种政策要素，将为政府投融资体制的其他创新模式提供支撑。PPP与专项债的融合已经破冰，未来还有进一步优势互补的可能性。随着基础设施资产证券化的探索步伐加快，PPP还能够成为ABS、类REITs和REITs的基础，为资产证券化项目源源不断的提供优质底层资产。可以预期，基于PPP的政策创新会不断出现。 六是PPP将成为一种治理理念。越来越多的政府官员接受PPP的培训、接受PPP的方法论，并在潜移默化中运用PPP思维来统筹各种资源，PPP将影响政府运作的方方面面。政府将放弃运动员的身份，重归公共利益的代表者和监管者角色，将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上。PPP带来的这种治理理念，能够从根本上改变政企不分、一事一议、事后讨价还价等固有弊端，提升政府科学决策的水平。 七是PPP将成为高质量发展的抓手。PPP让专业的人做专业的事，以社会资本身份参与PPP的众多国有企业将借此机会向专业化的投资运营公司转型，金融机构将逐渐转向以项目融资为主的风险控制体制，咨询公司中只有经验丰富且具备较强专业实力的才能生存下来为地方政府服务。PPP将大幅提升我国作为市场经济国家在国际上的影响力。 三、 结语 历经“青春期”的起起伏伏，成熟期的PPP将变得更为稳重，不再张扬。作为一种市场化的政府投融资工具，随着前期行政推动色彩的淡化，PPP的发展将回到市场逻辑。 “十四五”规划就统筹推进基础设施建设提出了重要部署，并提出“发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”。与此同时，盘活政府存量资产、化解地方政府债务的需求也与日俱增。在这一背景下，我们预计，“十四五”期间PPP将会在以下方面发挥更重要的作用：一是采用PPP方式盘活政府存量资产；二是PPP与专项债结合，整合资源、优势互补，落实政府投资稳增长的任务；三是PPP与REITs结合，推动政府基础设施向标准化的股权投资产品转化。我们期待，PPP能更好的发挥政府投资的撬动作用，拓展基础设施投融资路径，引导民间投资投向基础设施，在提升发展质量上发挥更大的作用，为政府投融资的市场化、专业化、规模化作出持久的贡献。   来源：大岳咨询公众号  

  王盈盈1    甘甜2    郭栋3   王守清1,4 1. 清华大学政府和社会资本合作研究......... (Public-PrivatePartnership)；政府和社会资本合作(PPP)；项目管理；公共管理 [中图分类号]C939   [文献标识码]A  [文章编号]1003-1154(2020)00-0000-00   一、引言 自2014年以来，中国PPP（Public-PrivatePartnership，我国称作“政府和社会资本合作”）发展井喷。根据国家财政部PPP中心的数据统计，截至2020年6月末，全国累计签约PPP项目数量6546个、金额10.3万亿元。PPP模式日渐成为我国公共产品和服务供给的主要机制，这不仅深刻地改变了我国公共投资结构，也将对地方治理格局产生深远影响。由此，PPP理论研究亦日益活跃，现已成为我国学术研究的热点话题。然而，PPP理论研究却落后于实践发展，导致了一定程度上的PPP政策指向模糊和认识不统一等困境。本文认为，造成这一现象的核心症结在于：当前PPP项目管理和公共管理两大研究视角存在严重割裂。一方面，两者的分析对象和前提假设不同，前者着眼于项目的最佳实践和科学管理，后者致力于揭示政府行为逻辑并实现公共价值。 为更好地厘清PPP理论研究的整体脉络与研究现状，同时增进学界对中国PPP实践的理解，本文以中国知网（CNKI）收录的中文文献为基准，检索和梳理PPP相关文献，对中国PPP理论研究展开系统性综述，剖析两大视角割裂现状及成因，并提出整合路径的研究展望，希冀为未来的理论研究提供参考。 二、基于两大视角的PPP研究现状 我国自20世纪80年代开始应用PPP，大致经历了4个发展阶段[1-2]。自2014年以来的改革正式推动PPP成为我国公共产品和服务供给的重要机制，也促使中国PPP研究从过往的微观项目管理视角向着公共管理等更加多元的研究视角发展。 界定PPP概念通常采用情境类型法，这源于PPP实践属性强且各国情境千差万别[2]。这也是项目管理视角的PPP研究先于其他领域的主要原因[3]。中国关于PPP的官方定义来自国办发[2015]42号文，有其独有的特征：一是该定义明确政府为PPP项目责任主体，并限定其行为合规路径，相比西方的“公共部门”内涵更为狭窄；二是该定义采用“社会资本”来界定合作伙伴，相比西方的“私营部门”内涵更为宽泛，它不仅包含私营组织，还可以是国有属性的组织，如国有企业、国有银行、国有基金等。还需要说明的是，该定义实际上对伙伴设置了准入条件，要求伙伴至少“具备投资、运营管理能力”。除了营利性企业，国际上也有非营利性的社会组织做PPP伙伴，而我国目前的PPP实践中还鲜见其他组织，造成这一现象的根源来自我国政府部门的条块分割，社会组织由国家民政部等部门主管，而2014年以来的PPP主要与国家财政部和发展发改委的职能相关。 （一）PPP项目管理研究现状 PPP项目管理研究缘起于工程建设管理，发端于公共设施的工程建设投融资。学者们历来热衷于做PPP项目管理的文献综述或荟萃分析[4-8]。本文通过中国知网（CNKI）以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’并含SU=‘项目’并含‘项目管理’”作为检索式，且勾选“工程科技Ⅰ辑”“工程科技Ⅱ辑”和“经济与管理科学”数据库，检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的2276篇文献，主要包含四类主题。 1.关键成功因素（Critical Success Factors，CSFs）研究PPP项目成功实践的影响因素。这是PPP项目管理领域最早也最丰富的研究，自1996年Tiong[9]提出CSFs研究框架以来，学者们基于中国PPP实践挖掘了大量CSFs要素[10-11]，后来又对要素分阶段、分专业、分行业的类型化研究[12]。学者们在研究CSFs时，普遍做出一个“成功”或“失败”的二元判断，然而，迄今并无PPP项目“成功”与否的统一标准，自然也谈不上CSFs清单的“标准答案”。而且，已有研究普遍是静态时点的研究结论，这源于PPP项目的跨度实在太长（通常长达30年），鲜少有学者能跟踪一个项目的全生命周期。此外，受限于PPP项目案例资料的可获得性，学者们通常只能得到“成功”案例，却无法得到“失败”素材，这也暗示着当前CSFs研究结论的有偏（biasedresults）。总之，CSFs研究所挖掘的要素虽然非常多，但迄今仍无法厘清各类要素之间的相协同、相抵触或相匹配的关系，仍停留在实践层面的经验性归纳。这一主题构成后续研究主题的经验性基础。 2.风险分担（Risk Allocations）研究侧重预防项目失败的风险要素识别、评估与分配。不确定性意味着风险，CSFs的实现通常充满不确定性，因此CSFs和风险要素研究实则一体两面。Wang等是中国这一主题的开创人[13]且提出了“外星人眼”风险管理模型[14]，柯永建则紧随其后并提出了风险分担机制[15-16]。我国其他学者基于这一框架拓展实证情境学者们延循这一框架拓展实证情境[17-18]。不过，当前项目管理领域的风险研究主要基于问卷调研等主观资料为素材，这导致研究结论依赖于“参与主体”，而且项目风险因素也高度依赖于“所处情境”。这一主题有待结合这两方面，以提炼更具一般性的因果机制。 3.绩效评价（Performance Measurement）研究项目产出结果的衡量与评价。这是一项偏技术的研究主题，主要包含产出标准、评价标准及评价方法等，其中较为重要的方法是VfM（Value forMoney，物有所值）评价[19]。Yuan等人[20]建构了中国PPP关键绩效指标与框架，曹启龙等人[21]针对PPP寻租行为提出绩效监督模型。我国于2015年正式将VfM评价纳入PPP实施流程[2]，不过VfM评价的理论与实践工作仍存在模糊之处并因此造成争议，未来有望基于大数据手段进一步完善。 4.控制权配置（Allocation of Control Rights）研究政府和市场协作之间的最优配置。这是近年的新主题，以伍迪[22]和王守清等人[23]的文献为代表。这一视角早期的研究以实物期权的配置为主，大量借鉴金融工程等理论形成了价格机制[24]、补偿机制[25]等技术性结论。自2015年伍迪[22]应用于PPP后，展现出与社会学等其他学科相结合的趋势。然而，他虽然初步借鉴了周雪光的“控制权”理论，做了视角融合的有益尝试，但解释仍旧有限。不过，学科融合的初步尝试为今后的视角整合打下了基础。 （二）PPP公共管理研究现状 PPP公共管理的研究侧重于组织管理与政策过程，致力于提升PPP的治理效能。Hodge和Greve[26]的PPP文献综述是这一领域的经典作品。Wang等人[27]基于Web of Science系统检索得到186篇PPP公共管理文献，提炼了与PPP公共管理研究相关的三大知识背景，即经济学、公共管理和政策、组织理论。本文通过中国知网（CNKI）以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’”作为检索式，且勾选“社会科学Ⅰ辑”和“社会科学Ⅱ辑”数据库，检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的455篇文献，主要包含六类主题。 1.采纳动机（Adoptionmotivation）探讨地区发展水平对PPP采纳结果的影响。通常，发达程度越高，提高效率的采纳动机越大，而拓宽资金渠道的动机则变小[28]。何平均等人[29]从利益相关者视角揭示了农业基础设施PPP的主体动机，将采纳动机研究引入到了特定领域。任小强[30]基于水利工程PPP采纳动机的分析，指出融资和提效两大动机的互动作用。谈婕等人[31]则从落地速度的快慢来解释采纳动机的作用，拓展了动态过程机制。Tan和Zhao[32]则提出采纳率概念，来解释地方政府的PPP采纳行为。从上述研究中可以看出，新近研究已呈现项目层面的采纳动机理论解释，显示出初步的从项目到公共管理转向趋势。 2.执行绩效（ImplementationPerformance）有别于项目绩效研究。这一视角下的执行绩效侧重于过程，而项目绩效侧重于产出。张万宽等人[33]最早建构了国家层面的关键影响因素框架。陈婉玲[34]强调PPP的过程绩效监管工作应关注政府责任，建议采用立法、契约制度化及独立监管等手段来实现。近年学者们针对PPP公共价值问题做了大量反思和倡导，包括公共价值失灵[35, 36]、价值冲突与协调[37]、可持续发展导向下的PPP新内涵[38]等。 3.财政责任（Fiscal responsibility）研究致力于考察PPP对公共财政风险的影响。这一主题也是国内学者近年密切关注的主题之一。Tan和Zhao[39]在公共管理顶刊Public Administration Review（PAR）上讲述了中国PPP复兴仍是财政短缺和政府债务高企的公共财政故事，引发了国际学术界对中国PPP财政承受的高度关注兴趣。关于PPP带来的财政风险，学者们观点不一。温来成等[40]认为我国近年大规模的PPP实践容易产生财政风险，缪小林等[41]着重探讨了PPP如何才能起到化解政府债务风险的作用机制，指出政府和市场的合理分配是关键。张牧扬等[42]实测了我国地方政府实施PPP的财政支出压力，指出多数城市在管理得当的前提下仍有财政空间。此外，税收研究[43, 44]和审计研究[45, 46]日渐成为PPP财政研究的重要议题管理的重要议题。针对我国当前PPP项目以政府付费/补贴模式为主的现状，这一主题有望得到持续探讨和发展。 4.制度/政策研究（Institutional/policyresearch）研究正快速积累成果。理由在于近年PPP大规模实施暴露出的问题均涉及制度根源或政策导向。理想的PPP发展环境应包含公平竞争、规范程序、完善的问责制度和广泛的公众参与等[47, 48]，而发展中国家通常面临制度建设滞后、市场意识薄弱等困境[49]，加大了PPP失败风险。随着2014年后中国PPP政策的密集发布和积极执行，PPP政策研究成果随之丰富起来，包括规制体系[50]、政策扩散[51]、政策学习[52]、政府执行角色[53]，相配套的PPP制度建设研究也日渐丰富[54, 55]。Wang等人先后在国际主流学术期刊中基于中国PPP素材做实证研究，揭示了中国情境的制度特征，如合同制定过程[56]、腐败程度[57]等。 5.比较研究（Comparativestudy）主要从研究方法上的一项分类，侧重于国际比较。谈婕和赵志荣[58]以类型学研究划分了PPP的传统模式、英国模式和美国模式，指出中国属于上述模式的复合。王天义等人[59]探讨了PPP的国际经验及启示。 6.规范研究（Normative research）侧重学理层面的PPP理想探讨。我国学者提出了较多PPP发展的“大问题”[60-62]，回应了我国市场化改革伊始阶段时，学者们提出的问题[63]。 三、PPP研究视角割裂阐释 本文基于两大视角的研究现状梳理，发现当前中国PPP理论研究的特征：项目管理成果多、主题趋向收敛，公共管理成果少、主题快速拓展且日渐丰富。具体而言，PPP项目管理领域中，我国学者近年试图超越“项目失败”现象与单一实践路径的研究局限，探讨复杂情境下多对象、多层次的PPP项目管理问题，或尝试发现项目实践的多重影响因素，也取得了可喜进展。然而，这一研究视角的局限性仍非常明显，主要原因在于研究者的工程建设管理学科背景限制。研究者们对于我国行政体制改革及发展历史了解的有限，导致了PPP项目管理解释框架停留在项目个性层面，却没有提升到结构共性层次，例如，周志忍[64]很早就指出，我国向西方学习市场化改革的经验有一定偏向，更多地参照了Savas[65]等积极学派的观点，却较多忽略冷静学派的分析。 PPP在我国的应用与公共财政体制改革密不可分。自1994年分税制改革之后，财政收入的分配权力更加集中于中央，自上而下的巨大规模财政转移支付现象逐渐凸显[66]，PPP模式得益于这一制度改革下的“专项转移支付”政策，PPP项目成为“专项化”“项目化”的核心手段之一。此外，由于我国PPP实践起源于引进国际投资者的跨国投资项目，因此PPP项目管理研究肇始于提高效率的实践动机，加之这一视角更能从实践成效中获得及时反馈，因此，PPP项目管理研究首先成为我国PPP理论的主要流派，致力于提高效率的“最佳实践”研究，为我国PPP发展做出了重要贡献。然而，时至今日，当PPP日渐成为我国公共产品和服务供给的一项主要机制时，PPP理论研究的价值判断有必要转向，应从项目管理研究过渡到公共管理研究为主。 PPP公共管理领域的国际前沿历来活跃，见诸大量管理学顶级期刊[67-69]及公共管理顶级期刊[70, 71]。然而，国内PPP公共管理研究仍以理论探讨为主，多数研究成果并不能直接转化为指导实践的政策建议。究其原因，在于PPP项目的复杂实践属性没有被充分揭示，源自研究者对于项目经验的了解有限，以至于无法结合理论成果提出指导实践的操作路径。换言之，PPP与购买服务、合同外包等其他市场化机制的异质性仍未被充分揭示，这也导致PPP过程中的行为逻辑“黑箱”仍无法打开。事实上，诸如交易结构、伙伴类型、实施程序等PPP项目操作的差异巨大，虽然与当前制度不完善导致操作无法标准化有关系，但PPP本身的复杂和模糊属性仍然是学界无法绕开的研究进路障碍，也造成了当前各个部门对PPP认识不统一、理解不一致等现状[1]4。还比如，我国当前大量PPP项目依赖于政府付费或补贴，而国际上仍有大量的PPP项目以使用者付费作为主要收益来源，若将这两类PPP项目按同质性处理，则研究结果必然会有重大偏差。总言之，PPP理论研究趋势必然朝着公共管理领域体系化，而实现这一研究目标的核心路径是揭开项目异质性。 四、两大视角整合的PPP研究转向 学者们倡导用复合逻辑解释多元主体供给公共服务的创新机制[72-74]。PPP理论研究也可以参照这一逻辑，基于当前两大研究视角的体系，进行项目管理与公共管理的视角整合与相互渗透。以往项目管理视角主要将PPP看作市场行为，而公共管理视角仍坚守科层逻辑，那么未来整合视角的PPP研究转向，应将科层组织和市场组织视作同等重要来解释PPP行为。PPP已有研究与转向的关系如表1所示。下文将从研究对象和研究路径两个方面阐释具体操作。            （一）研究对象 1.多中心治理。以往项目管理研究成果实质上均属于多中心治理的手段性（Means）研究。以往研究多侧重技术治理，未来研究应更多强调PPP的公共价值创造这一目的性（Ends）研究。而且，我国以往大量研究关注企业组织的PPP，鲜有涉及社会组织的PPP，这不得不说是一种理论与实践的双重遗憾，未来研究应更多关注非营利性组织的PPP。由此，PPP作为一项多中心治理手段，也将自然地从传统基础设施领域向社区服务、基层农村等领域延伸和应用。 2.政府行为。以往项目管理研究揭示了大量与政府行为相关的要素，但要素之间的关联性及互动作用却研究不足。未来研究应结合我国业已形成的政府行为及创新理论体系，从结构/制度路径的央地关系和行动/过程路径的府际关系来拓展PPP的理论研究。此外，正式合同制度下的PPP项目中，实则存在大量非正式制度路径的协调行为，如信任（Trust）、关系协调（Relationship coordination）、冲突管理（Conflict management）等，从中揭示更多通往PPP项目可持续发展并成功实践的中介机制。 3.公共政策。基于近年发布的上千项PPP相关政策，未来研究有望从公共政策视角解释PPP行为逻辑。例如，PPP操作流程等政策前后接力、相互冲突、高度模糊等现象，暗示着政策过程的利益诉求、网络联盟及共识形成逻辑。以PPP政策作为切口，构成揭开基层政府执行逻辑的新线索，从中寻找PPP等“好政策”执行的动态机制，从而更好地指导PPP政策及制度建设。 （二）研究路径 1.延展路径——“走出去”。立足公共管理理论，未来研究可在PPP项目层面纳入“情境”“权力”和“资源”等社会科学经典概念，产生更具实践解释力和指导性的理论框架。具体而言，参照“结构-行为”分析范式，将过往PPP项目管理层面揭示的众多异质性要素，提炼成一个共通的宏观环境要素，从而提高PPP研究的理论效度。 2.吸纳路径——“引进来”。在公共管理与政策这一分析单位层面，未来研究可将项目层面已有的CSFs框架、风险分配机制、绩效评价体系和控制权配置等要素吸纳进来，提高对地方政府PPP行为逻辑的解释力，由此提高PPP配套制度和政策设计的适用性。地方政府在国家治理和制度形塑中扮演“第一行动集团”的角色，是理解我国行政改革历程及社会转型的重要“切口”，因此，朝着这一研究路径探索，将形成更为一般性的组织管理理论，如协作、网络、数字治理等，从而提高PPP理论与其他治理手段的可比性。 五、总结与展望 本文基于文献综述，指出我国PPP理论研究的症结，并提出了视角整合的PPP研究转向，从研究对象和研究路径两个方面指明未来PPP研究方向。未来有关PPP的研究将存在四个层次，第一个层次是实践经验素材，这是PPP理论研究的丰富源泉；第二个层次是项目管理理论，这既是理论研究的出发点也是理论解释的归路；第三个层次则是公共管理理论，站在制度格局和政府创新视角定位PPP的工具价值；第四个层次则是本文提出的复杂组织协作理论，基于视角整合形成更一般性的管理理论，与其他协作性机制形成比较和参照。未来PPP研究的发力点在于搭建两大视角的沟通桥梁（Bridge）。具体而言，聚焦多中心治理、政府行为和公共政策三大研究对象，采取“引进来”和“走出去”的研究路径，形成更为整全性的PPP理论框架和体系。 视角整合下的PPP研究将有助于理论体系化和政策清晰化。尤其是伴随国家治理现代化的建设进程，公共产品和服务供给领域将越来越依靠PPP这一协作方式来实现治理现代化。这为PPP研究转向提供了现实需求：我国希冀用好PPP这一工具，前提是要理解PPP实践活动中的各方行动逻辑，尤其是理解地方政府的行为逻辑，因而须有赖于PPP下一步研究能否对行动逻辑做出有效的解释。未来，通过整合视角和提高视角之间的交流，PPP的理论与实践试图回答好这两个问题：公共服务市场化供给机制中的政府该如何定位？多元主体应该发挥什么作用？通过回答好这两个问题，不仅能形成PPP各方更成体系的行动逻辑，也能进一步清晰行为标准，进而推动政策指向的清晰化。而且，这也是完善国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。   文章来源：管理现代化[J]，2020,40(6): 67-74 (CSSCI)，DOI: 10.19634/j.cnki.11-1403/c.2020.00.000；或公众号“中国PPP智库”。（参考文献具体同见于上述地址）